政策是國家等行為主體在一定歷史時期為實現某一特定的目標、任務而制定的行動準則。在不同的歷史時期，由於邊疆民族的格局不同、族際關係性質不同、政策制定者的利益集團不同以及認識水平不同，都會形成不同性質、不同種類、不同特徵的邊疆民族政策。從歷史上看，歷代統治者根據自身的利益和當時的形勢所制定的邊疆、民族政策的成敗得失，又直接影響著彼朝彼代的興衰存亡，關係甚巨。中國封建社會的邊疆民族政策，自秦漢時期初具規模後，經隋、唐、元、明、清諸強大統一王朝的充實、完善，形成了完整的體系，這在世界各國曆史中是頗具特色的。誠然，封建統治者的政策必然帶有階級壓迫和民族歧視的性質，但他們往往也在不同程度上努力穩定邊疆，團結各民族，以維繫自已的統治於不墜。尤其是清朝，吸收前代的經驗，制定了較為成功的邊疆民族政策，促進了國家的統一。周恩來同志說：“清朝以前，不管是明、宋、唐、漢各朝，都沒有清朝那樣統一。”究其原因,即在於清代邊疆民族乃集歷代封建王朝之大成而臻於極致，清朝政府把握住了治理邊疆的核心－邊疆民族政策。
什麼是清朝的邊疆民族政策？簡言之，就是兩點：其一，“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”的政策；其二，“分而治之”“眾建而分其勢”的政策。
第一，“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”的政策。
清朝是繼承中國曆代傳統而建立的統一多民族國家，主體民族是漢民族，而邊疆各民族和漢族的歷史文化傳統相差較大，如何根據各民族習俗特點，制定適宜的邊疆民族政策，是清朝完成統一邊疆後，穩定邊疆，長治久安的重要問題。李兆洛在《皇朝藩部要略》序中高度概括了清朝的“因俗而治”政策，李兆洛說：“其於諸藩也，容之如天地，養之如父母，照之如日月，威之如雷霆，飢則哺之，寒則衣之。來則懷之，患則救之，量材而授任，疏之以爵土，分賞鬥罰，天子無有私焉。修其教不易其俗，齊其政不易其宜，曠然更始而不驚，靡然向風而自化”[1]。清朝根據邊疆地區各民族的情況，“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”，“從俗從宜”，“各安其習”。也就是說，在一個國家內實行多種政治制度，進行統治。
清朝“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”政策，主要有以下幾個內容：
（一）在邊疆地區對各民族實行多種形式的管理制度。
東北地區居住著眾多的民族，各個地區各個民族的管理制度都不相同。共有四種形式：八旗制以統轄八旗兵民，州縣制以統轄漢人民戶，姓長制以統轄吉林邊民，盟旗制以統轄東蒙蒙民。
蒙古地區是蒙古民族的聚居區，清朝實行盟旗制度進行管理。
新疆地區地域廣闊，民族眾多，境內有維吾爾、漢、滿、回、哈薩克、布魯特、錫伯、索倫、蒙古、等民族。清朝根據各個聚居區的民族分佈情況實行了多種制度：漢族聚居區實行郡縣制；維吾爾族聚居區實行伯克制；遊牧的哈薩克、布魯特蒙古諸部及哈密、吐魯番維吾爾人實行札薩克制。
西藏地區實行地方政府的行政管理制度，川、青、甘、滇藏區實行土司制度。
西南多民族聚居區實行土司制度。
東南臺灣與海南島的行政管理實行縣制。
上述在邊疆地區的多種政治管理制度中，除了與內地相同的縣制以外，盟旗制度、札薩克制度、伯克制度、土司制度及西藏地區的地方行政管理制度都與內地的政治制度有較大的區別。盟旗制度是在蒙古高原上蒙古民族原有的適用遊牧民族鄂托克和愛馬克制度的基礎上，參照滿洲八旗制，在蒙古地區實行的政治制度。札薩克旗制也是清朝根據八旗制度的組織原則，在蒙古原有的社會制度基礎上建立的統治制度，這種制度下的社會組織屬於軍政合一的性質。伯克原來是我國維吾爾族和中亞地區一些操突厥語族語言的民族歷史上的官制，18世紀，清朝政府統一新疆以後，對這項官制進行改革，成為適合於維吾爾族聚居地區的政治制度－伯克制度。土司制度也稱土官制度，形成於元代，元政府在保留各族官吏原管的土地和百姓的基礎上，任命原來的土酋為土司。土司制度也就成為元明清三朝統治者對西南邊疆各民族聚居地區實行的一種特殊的政治制度。西藏地區，在明代由帕木竹巴第司政權名義上統治了200多年，在帕木第司政權存在的同時，還有仁蚌家族，辛霞巴及其它土酋和藏巴汗噶瑪政權進行統治，實際上處於分裂狀態。清代，從蒙古和碩特部固始汗開始，清政府曾嘗試以第巴制度，噶倫制度來解決對西藏的施政，但都未取得成功。1751年，清朝廢除西藏封建郡王制度，建立地方辦事機構噶廈，並且逐步完善，形成了噶廈內四噶倫中三俗一僧的撜毯弦粩制度。
清朝對邊疆地區各民族實行的統治制度帶有明顯的階級壓迫和民族壓迫的性質。但是，清朝政府保持邊疆地區原住民族的格局，實行多種形式的政治制度，顯然和歐洲殖民者在美洲、澳大利亞以及非洲一部分國家裡劃分土著保留地制度的性質不同。歐洲殖民者建立土著保留地的目的是要大規模地掠奪和佔有這些國家的土地資源，剝奪當地原住民擁有和使用這些土地的權利，把貧瘠荒涼的土地劃歸土著居民居住，使他們沒有能力自己養活自己，從而或者使他們逐漸滅絕，或者使他們成為白人工礦業與農業的廉價勞動力的提供者。如美國白人在西部對印第安人實行的“保留地”制度，是以不再保留印第安人在東部的土地為前提，使印第安人既與原有的生存條件分離，也與整個美國社會脫節。清朝強調保持邊疆原住民族土地的完整性，原有民族分佈格局不變，保持原有的習俗、語言、文化和生活方式。其地方行政由本民族的人士負責。清朝統治者嚴禁其它民族人口流入邊疆，他們認為，允許大量內地人口流入，會引起邊疆民族的不安定，不利於邊疆地區的穩定，清朝前期曾屢次頒佈人口流入邊疆的封禁令。
將民族地區的統治權委託給當地民族的首領，通過他們的治理來貫徹統治民族的統治階級的意志，這種民族政策被稱之為“間接統治制度”。近代以來，英國對國內民族和殖民地民族都曾經實行間接統治制度。有人認為，我國清代所實行的土司制度、盟旗制度、伯克制度等都屬於這種類型。我們認為，的確，清朝政府對有的邊疆地區也曾經採用過間接統治制度，如清朝初年，利用蒙古和碩特部汗王對西藏進行的統治就屬於這種類型。蒙古和碩特部進入西藏，並不是緣於清朝的幫助，而是由於蒙古和碩特部顧始汗幫助格魯派推翻了紅帽派藏巴汗政權後，掌握了當時西藏地區的軍權、行政權和司法權，和碩特部顧始汗和西藏宗教領袖達賴、班禪形成蒙藏僧俗貴族互相支持、互相依賴的統治格局。清朝定鼎北京之初，尚無力量顧及西藏事務，不能對西藏進行直接的統治，只有利用已經歸服清朝的和碩特部汗王顧實汗對西藏進行間接統治。清朝利用和碩特部汗王對西藏間接統治達六十餘年，自1709年起，清政府根據當時西藏情況，派官直接管轄西藏事務，結束了間接統治制度。除此之外，在清代沒有出現其它被間接統治的地區和民族。
（二）對邊疆民族上層人士政策和宗教政策
在中國古代歷史上，各民族的統治者對各民族的勞動人民共同進行壓迫、剝削，而各民族的統治者之間也存在民族間的互不信任、歧視、戒備、仇恨、衝突和鬥爭。這種存在於民族之間的民族對立、民族摩擦和民族矛盾在各民族統治者之間表現的尤其明顯。清代，擺在清朝統治者面前的重要問題之一，就是要對邊疆各民族的上層人士制定適宜的政策，充分利用他們熟悉本民族的歷史特點和生活情況，在本民族中的威望和政治號召力，以利於化解矛盾，減少摩擦，促進團結，鞏固清朝的統治。
在總結清朝的治邊方針，提到清政府對邊疆各民族上層人士的政策時，人們往往強調籠絡政策，其實，這只是問題的一個方面。清朝統治者對邊疆各民族上層人士的控制包括兩個方面：一方面“眾建而分其勢”，分化和削弱邊疆民族各部上層人士的權勢；另一方面，拉攏和撫綏各民族上層人物。
籠絡和撫綏各民族上層人士主要表現在：對歸順清朝的各民族上層人士，一般均保留和承認他們原來統治本民族本地區的特權，給以優厚俸祿，封以崇高爵位。與部分邊疆民族上層人士家族實行聯姻，尤其和蒙古王公貴族實行滿蒙聯姻，一方面從蒙古王公家族中選擇后妃；另一方面，把公主下嫁給蒙古王公。實行朝覲制度，亦稱年班、圍班制度，年班制度規定：邊疆各民族上層人士每逢年節來京、朝覲皇帝、瞻仰聖容；圍班制度亦稱木蘭行圍制度，邀請邊疆民族上層人士到塞外，賜宴於避暑山莊並進行木蘭行圍狩獵。
清朝政府將其對邊疆民族上層人士的政策歸納為“恩威並濟”，對此乾隆皇帝曾做過十分深刻的分析，他認為：“中國撫馭遠人，全在恩威並用，令其感而知畏，方為良法。若知明季漢官，當外藩恭喘，則藐忽而虐侮之，或且勒索滋弊，及其有事，則有畏懼而調停之，往往激變，率由於此。……歷觀往代，中國籌邊所以釀釁，未有不由邊吏凌傲姑息，綏馭失宜，此實綏靖邊隅，撫馭外人之要務。”[2]
清代，青藏高原、大漠南北和天山北路的蒙藏民族大多信奉藏傳佛教，而天山南路的各民族則信奉伊斯蘭教。在邊疆地區，這兩種宗教有著巨大的傳統影響和社會勢力，有著強烈的民族性。宗教問題往往和民族問題、邊疆社會問題交織在一起，政府在邊疆地區的施政不能不考慮宗教因素。藏傳佛教在西藏地區的巨大影響無庸贅言。在蒙古民族聚居的地區，蒙古王公貴族和一般牧民無不虔誠信奉藏傳佛教，他們“凡決疑寧計，必諮喇嘛而後行”。清前期準噶爾部往往利用藏傳佛教與清朝對抗，清朝統治者也是針鋒相對，利用藏傳佛教的影響，削除割據勢力，達到統一邊疆的目的。乾隆皇帝在《御製喇嘛說》中曾這樣分析藏傳佛教與蒙藏民族的關係：“蓋中外黃教總司以此二人（指達賴喇嘛、班禪額爾德尼），各蒙古一心歸之，興黃教，即所以安眾蒙古，所繫非小，故不可不保護之，而非若元朝之曲庇謅敬番僧也”。在清朝統治者看來，要實現全國的安定，就必須確保蒙古地區的安定；要確保蒙古地區的安定，就必須利用藏傳佛教；要利用藏傳佛教，就不能不重視西藏問題，而解決西藏問題的關鍵還是在於利用藏傳佛教，崇奉藏傳佛教不僅可以綏服西藏，而且可以加強蒙古地區對清王朝的向心力。
清朝統治者利用藏傳佛教政策的主要內容有：
一、優禮藏傳佛教上層首領
達賴喇嘛、班禪額爾德尼在西藏僧俗人民心目中威望崇高，具有極大的號召力。乾隆曾經說過“敬一人千萬悅。”清前期統治者對於達賴、班禪傾心歸向於清朝中央政府極為重視，從禮制上給予達賴和班禪以逾於常格的優禮。順治九年（1652），清政府冊封達賴五世為“西天大善自在佛所領天下釋教瓦赤喇怛喇達賴喇嘛”，康熙五十二年（1713）冊封班禪五世羅桑益喜為“班禪額爾德尼”，給予達賴、班禪極崇高的地位，也從此確立了歷代達賴喇嘛、班禪額爾德尼都必須經過清朝中央政府冊封的制度。
康熙三十二年（1693）清朝冊封哲布尊丹巴為“大喇嘛”，掌漠北喀爾喀蒙古藏傳佛教事務；康熙五十年（1711）又冊封章嘉胡土克圖為“大國師”，總領內蒙古藏傳佛教事務。這樣，蒙藏地區藏傳佛教分為四大部分，達賴喇嘛主前藏，班禪主後藏，哲布尊丹巴主喀爾喀蒙古，章嘉胡土克圖主內蒙古，四大活佛既有崇高的地位，又各有領地，互不統屬，形成藏傳佛教大喇嘛分主教權的局面。
二、支持藏傳佛教的發展，賦予藏傳佛教寺院集團種種特權
清政府支持藏傳佛教發展的重要形式之一就是鼓勵或者出資幫助修建佛教寺廟。因為，藏傳佛教寺廟數量的多少是藏傳佛教興衰的標幟，寺廟越多，則藏傳佛教流傳愈廣，信教者也隨之增加，清政府利用藏傳佛教以安定西藏地區的社會控制目標便越容易達到。除了達賴班禪外，清政府對藏傳佛教的其它上層人物也封授以各種職銜、名號，制定了喇嘛的等級，使其享有崇高的社會地位，以爭取這些上層人物的誠心歸附。清政府對達賴喇嘛和班禪額爾德尼予以統治地方的特權，允許其直接向西藏人民徵收賦稅。
三、加強對藏傳佛教的管理，創立金瓶掣籤轉世制度。
清前期統治者一向對藏傳佛教採取恩威兼施的政策：對誠心歸向者，清政府不惜花費重貲施以褒獎；對妨害國政者，清政府則繩之以法，嚴懲不貸。藏傳佛教固然能夠起到維繫西藏地區穩定的作用，但在一定場合、一定時期也有若干藏傳佛教僧人違反國法和教規，因此清政府對藏傳佛教不能不在崇奉中寓以加強管理的一面。對此，乾隆皇帝有十分清醒的估計，他說：“朕於黃教素雖愛護，但必於奉教守法之喇嘛等方加以恩遇，若為教中敗類，罪在不赦者，即當明正典刑，斷不稍為袒護。”[3]在清代前期，無論採取崇奉的手段，還是對煽構禍亂者置以重典，但清王朝的主旨，利用藏傳佛教以安定蒙藏社會的既定目標從未有過絲毫遊移。
金瓶掣籤轉世制度的確立，是清朝政府在管理藏傳佛教方面的重大改革。在這項制度確立以前，蒙藏地區四大活佛的轉世出現封建農奴主貴族操縱政教大權，其兄弟叔侄姻婭相傳襲，幾乎與世系封爵無異的景況，既不利於清朝中央政府對蒙藏政教的管理，也易於使地方封建貴族割據勢力膨脹發展。清朝政府創立了金奔巴制度，規定：各地呈報的達賴喇嘛、班禪的呼畢勒罕的姓名及出生日期用滿、漢、藏三種文字寫在牙籤之上，放入清政府所頒發的金奔巴瓶之中，在駐藏大臣的監督之下，當眾在大昭寺宗喀巴佛像前抽掣拈定真呼畢勒罕。
分享到:
閱讀更多 知識百貨君 的文章
