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■本文作者：王小明 北京在明律師事務所
導讀：據澎湃新聞4月1日報道，南京一街道辦事處與當地一家公司在未與就某道路建設項目“協議搬遷”一事達成協議的情況下，竟強行斷路，而“協議搬遷”所涉補償條件卻仍與企業預期相差數千萬元。當地街道辦表示涉案“協議搬遷”行為並非政府主導的徵收拆遷，系“協商著來”“可拆可不拆”……那麼，本案所涉及的“協議搬遷”中的斷路行為法律究竟應如何評價？街道辦的有關說辭能成立嗎？
在明律師首先要指出的是，澎湃新聞的這則報道在所涉法律問題的解析上是頗有水準的。尤其是其中所引述的兩個法院判例，更是一針見血地揭露了“協議搬遷”的真正法律面目。
一言以蔽之，所謂並非徵收行為的“協議搬遷”，至今並無任何法律依據可言，純系地方政府為推動某些急於動工的建設項目而“創造發明”的操作手法，目的就在於規避《國有土地上房屋徵收與補償條例》和《土地管理法》所規定的複雜、嚴謹的徵收補償程序，實現快拆快建的目的。
就報道中的這起糾紛而言，至少有以下問題不容忽視：
其一，所謂“道路產權不在企業”絕非當地政府強行斷路的理由。糾紛的關鍵不在於路是誰的，而在於路的正常存在客觀上保障了涉案企業的生產運輸需要。
道路被“破”，則涉案企業勢必會受到嚴重影響，那麼“破路”行為就影響到了其實體權利義務，可能對其利益造成損害，這與道路的權屬方是誰無關。
其二，所謂“涉案企業另有一條路可通行”同樣不是當地政府強行斷路的理由。事實上，徵收拆遷中的“斷路”等五斷逼籤行為絕非一定要以“徹底切斷”為標準，只要拆遷方採取的行為客觀上對被拆遷人的基本生活條件造成了影響和改變，就應當視為違法的逼籤行徑。
《青島市國有土地上房屋徵收與補償條例》第38條對此有著明確的表述：徵收期間，房屋徵收部門不得改變尚未搬遷的被徵收人、房屋承租人原有的供水、供電、供氣、供熱、交通等基本生活條件……
顯然，這裡強調得是“改變”，而非徹底切斷。實踐中，有的地方在舊城改造類案件中採取在門面房前搭設圍擋，迫使其喪失經營能力，進出必須“繞遠”；還有的地方在項目啟動後採取限時供水供電、停供自來水靠水車定點送水等方式“保障供應”，都是現實層面的逼籤行徑。
這類行為的目的只有一個：促使被拆遷人迫於生活不便儘快簽約搬遷。而在徵收拆遷、行政強制領域中，這是為法律法規所明確禁止的。
其三，就最高人民法院和地方法院此前作出的裁判來看，“協議搬遷”形式僅是徵收拆遷前期的一種階段性操作，對於牽涉重大公共利益的建設項目，若“協議搬遷”不成，就應當通過徵收程序繼續開展，而不得在“協議搬遷”過程中實施任何逼籤、強拆等帶有強迫性質的行為。
在明律師帶大家複習一下報道中提及的“汪慧芳訴龍游縣政府行政徵收案” 【（2018）最高法行申2624號】的裁判要旨：
在舊城改造過程中，地方政府為實現公共利益和行政管理目標，以“收購”來代替應當依法進行的“徵收”。此種收購協議具有行政協議的屬性。將該類行為納入行政訴訟審查範疇，有利於加強對地方政府行為的監督，防止行政機關濫用“收購”代替徵收，規避司法審查監督……
不論市、縣級人民政府委託國有公司還是政府相關職能部門實施收購併簽訂收購協議，基於合同相對性原則，因履行協議發生的糾紛，並非都需以地方人民政府為被告；但在此過程中實施的違法強制拆除行為的法律責任則仍應由行政主體承擔，且市、縣級人民政府或者其委託的國有公司、徵收辦等部門在實施收購過程中，必須堅持平等、自願、等價、有償原則，與房屋所有權人簽訂相關收購協議，對房屋所有權人進行不低於市場評估價格的公平合理補償安置。
在現行法律制度缺乏強制性收購規定的前提下，對舊城改造中未達成收購協議的房屋的拆除，只能通過《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定的徵收程序來解決。相關單位在與房屋所有權人未能就收購問題簽署收購協議的情況下，應當及時啟動徵收程序；其不及時依法進行徵收反而採用不適當拆除方式破壞房屋所有權人的居住與經營環境，造成其房屋正常使用功能嚴重貶損，依法構成行政侵權，並應當承擔相應的行政責任。相關單位因其收購與拆除等先行行為，也即因此而負有依法徵收補償或者賠償的附隨義務；房屋所有權人依法具有選擇徵收補償程序或者侵權賠償程序的權利。
簡言之，最高法的上述裁判講明瞭3大要點：
一是對諸如“收購協議”這樣的“協議搬遷”行為，應當納入行政訴訟審查範疇，並非地方政府以民事主體身份所作出的民事行為。
二是實施此類“協議搬遷”行為必須堅持平等、自願、等價、有償原則，對房屋所有權進行不低於市場評估價格的公平合理補償安置。也就是說，各種違法逼籤行徑同樣不應出現在這一類型的搬遷行為中。
三是協議不成時只能走徵收，構成侵權的行政機關要擔責。
事實上，本案中地方政府一方面強調涉案行為系“協議搬遷”而非具有行政強制性的徵收項目，一方面又使出“破路”行為以公共利益需要為由向涉案企業施壓，既要實現儘快促籤促拆的目的，又要有效規避徵收領域法律法規對違法逼籤行徑所要給予的制裁，其一系列說辭和做法的目的，可謂昭然若揭。
在明律師針對類似情形想要強調兩點，一是目前正處於疫情防控和復工復產“兩手抓”的關鍵時期，地方政府理應首先考慮涉案企業的生存、生產需要，為復工復產大局添磚加瓦而不是製造麻煩；二是涉案企業完全可以通過行政訴訟的途徑直接起訴“破路”行為，要求法院判決行為人排除妨礙，將道路通行條件予以恢復，或者確認其“破路”行為違法並責令其採取補救措施，通過訴訟渠道尋求協商溝通的平臺，爭取有效解決搬遷補償糾紛。
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