行政效率是指行政機關和行政人員從事行政管理活動所得到的勞動效果、社會效益同所消耗的人力、物力、財力時間的比率關係，是對行政機關和行政人員從事行政工作的質量和評價。
在宋代地方行政機構的公務活動中，行政效率一直是比較低下的。其中，有制度層面因素，如地方行政機構設置重疊、官員冗多出現的政務積滯問題，也包括因官員人為因素而產生的時間、物力、財力損耗。此外，中央相關制度的缺陷和官場積弊也會導致地方政府行政效率低下。
當然，宋代政府通過精簡機構和人員、減少公文流轉程序、改革制度設計及加強監督和人員選任等方式對地方政府行政效率低下問題進行治理，並在一定時期內取得某些成效。但整體上看，常常在治理過後，地方行政機構又會以各種理由加以恢復，而朝廷決策、監督者缺乏持續的管控能力，從而導致宋代地方行政效率低下。
宋代地方機構行政效率低下的表現
宋代地方政府分為路、州、縣三級，各層級又設置多個不同機構，整套地方行政機構在運行中效率低下，行政成本損耗巨大，這在中國歷史上顯得非常突出。
公文往來遲滯，決策遲緩
宋代路、州、縣各級地方政府間公文往來積滯銷現象較突出，從而影響了行政效率，造成行政效率低下。官府收糴糧食，須逐級上報，在獲批之後才能著手收買，由此浪費了大量的時間，導致不能把握住市場機會，購買不到低價位糧食。
除了救災之外，地方日常行政活動也存在成本損耗問題。許多好的建議從縣裡公文報送上去，經過幾道環節的上報後就杳無音訊，因上級決策遲緩，這些好的建議就成為了泡影。這種因地方政府行政層級的增多，公文往復的繁瑣，所消耗的行政成本幾乎動搖了地方統治的根基。
部分地方政府官員辦事拖拉，浪費大量時間成本
兩宋時期，導致地方政府行政效率低下，時間成本高昂最重要原因之一。相當數量的地方官員缺乏時間觀念，不以官府的公共管理事務為意，辦事拖拉，推三阻四，導致大量事務被積滯，大量的寶貴時間被毫無意義的消耗掉。
一些地方官員對私人事務的關注遠遠超過對於官府公共事務的熱情，因私害公，佔用過多的公務時間，導致公務廢弛。這種懶政怠政官員的存在，嚴重影響了官府在民眾中的公信力，同時造成大量事務廢弛，時間成本損耗嚴重。
官員行政決策失誤，浪費無形的行政成本
地方政府決策失誤往往損失的不僅僅是政府的有形物資和錢貨，在諸如災民救助、河渠防洪、盜賊治理等方面還可能損失大量的時間成本，其損失的政府行政成本是雙重的，因而給政府行政運轉造成的無效損耗也是雙重的。
比如，在南宋地方政府救災問題上，一些州縣政府對於災害賑濟的時間把握不好，決策失誤，在收接到有關災害訴告的文狀，之後上報路級諸司和朝廷，申請動用救災儲備，分發百姓。州縣官府完全不考慮實際情況，死板地按照行政程序走完，由於決策的失誤，浪費了大量的時間成本，造成許多百姓得不到救濟，乃至有的無辜死亡。
部分崗位空缺或人員更替頻繁，導致行政效率低下
宋代邊遠地區或者一些基層的職位往往會出現官員長期空缺，行政事務無專人管理，行政成本損耗嚴重。當時的官員大多寧肯出任閒職，也不願出任政務繁劇的縣令，導致“今來任知縣人不減五十餘員”。大量的政府文書難以及時送達，大大影響了相關朝廷公務的處理和信息溝通。此外，一些地方政府職位人員更代頻繁，迎來送往，無心政事，對所管理事務不熟悉，極易導致行政效率低下。
地方政府官吏故意拖延時限，貪贓謀私
兩宋時期，一些地方官吏辦事拖拉的原因在於，有的故意刁難當事人，希望從中以權牟利；一些有權勢的犯罪官員、豪強借拖延案件審理，上下營求，以求脫罪。在這種權力尋租的拉鋸戰中，大量的時間成本被無端消耗。這種情況，在地方司法領域尤為常見。
宋高宗紹興四年，右司諫趙霈指出:建康府百姓王紱等因失牛而報私怨殺死13人，被處以凌遲，“後因審問，乃輒翻異，今逾一年”。
這是揹負殺害平民性命的重罪，而地方官吏不僅毫無行政效率可言，更是肆意踐踏法律。吏治腐敗，是導致宋代行政低效率的重要原因之一。
宋代地方政府行政效率低下的原因
制度層面的原因
首先，宋代地方政府設置了路、州、縣三個行政層級，每個行政層級中又設置多個機構和官員，這就無形中增加了管理成本，容易導致機構之間，職權交叉和互相沖突，導致決策過程延長，行政成本增加。
例如，路一級除了轉運司之外，陸續增設了提點刑獄司、提舉常平司，除了轉運使，還設置了轉運副使、轉運判官、同提刑；在州、縣政府機構中，除了知州、知縣，又設置了通判、縣丞、主簿等官員，以此分散轉運使、知州、知縣的職權，各級之間相互制約，勢必耗費大量行政成本。其次，宋代地方官員尤其是州縣官員，一人身兼多職，分身乏術，這種制度設計也是導致地方行政效率低下的重要原因。宋代地方行政中，一方面是權力分散，多個機構共享一種管理職能，如司法、財政職權，路級各機構均涉及相關管理職責；另一方面，卻是一個機構的行政長官身兼多個職務，分身乏術，導致其最核心的工作業務反而無法認真履職，事務廢弛。
再者，宋代地方官員任期日益縮短，更易頻繁，從而導致部分崗位空缺和新任官員不熟悉工作業務，導致行政效率遲緩，時間成本增加。造成崗位空缺的原因很多，地域偏遠或俸祿待遇偏低是主要的兩個方面，難以吸引官員的興趣。諸如四川、兩廣等邊遠之地，很多官員都不願意到任，這種現象在兩宋始終存在，難以解決。
最後，宋代中央的一些制度設計會影響地方行政機構的運行效率。如在司法領域，一些文明先進的制度設計被過分濫用，反而影響地方政府行政效率。如宋朝中央所倡導的翻異別勘制度，有利於保證犯罪嫌疑人的權利，和避免因法官徇私或誤判而導致冤假錯案。但是，宋代司法中，一些案件在實際審判中犯人反覆翻供，迫使地方各級司法機構不斷重新委派官員重審，耗費了大量的行政成本。
人為因素
宋代地方政府行政效率低下，人為因素在也起到重要作用。諸如文書遲滯、決策效率低下，雖然有制度因素，但同時官員、胥吏這些人的因素在其中也起到了重要作用，或存在行政能力低下、懶政、怠政的問題，或從中牟利、貪汙腐敗，多種人為因素導致宋代地方政府行政效率低下。
宋代一些需要外出執行公務的管理活動中，部分官員往往推三阻四，不願執行。“或託故在假，身不行而委官以代之。”從而導致大量行政成本的浪費和事務的廢弛。一些地方官吏利用司法權力，大肆牟利，顛倒黑白。
不僅如此，一些中央官吏貪腐和對地方官吏吃拿卡要，也是導致地方上報公文處理遲緩、行政效率低下的重要原因。一些中央政府部門官員工作態度消極、敷衍拖沓，導致地方政府呈報上來的公文遲遲得不到回覆，文移往復，行政效率因此大打折扣，無端耗費了地方政府大量行政成本。在種種因素影響之下，地方官吏更加無心於政務，或上行下效，從而導致地方政府政務積滯、行政成本被大量的無效消耗。
宋代對行政效率的治理舉措
宋朝政府面對地方行政運行中所產生的行政成本損耗問題，也出臺了一系列的防治舉措，從多種渠道來防治地方政府行政成本消耗難題，並在一定時期內取得一些成效。
減少行政環節和公文流轉，創新改革制度
針對地方政府行政管理中出現的成本上升，人浮於事，效率低下等問題，宋朝政府積極通過減少文書流轉中間環節，以提高行政效率。
宋神宗熙寧七年，朝廷針對地方州軍城池修造緩慢的問題，發佈詔令，明確路級諸司職責分工，減少文書轉呈，以加快州軍建築進程。宋代災害發生之後，在一定條件下允許地方官府在未經上報監司或中央的情況下，可先行動用常平倉、義倉、省倉等施以救助，減少因文書流轉而造成時間延誤，避免人、財、物的損失。
有的官員在行政過程中不斷總結經驗，力矯弊政，以改變文書運作中的混亂狀態，為提升行政效率作出了貢獻。宋寧宗朝的周湛，在他擔任江南西路轉運使期間，“湛為立號，以月日比次之”，為相關文書排定出一個合理的次序，便於官吏查找，從而提高了行政效率。由於成效顯著，朝廷遂將其法頒下諸路，普遍推廣。
宋理宗朝時提刑官孫子秀，改進了與州縣文書往來的管理辦法，“創循環總匣屬各州主管官，凡管內諸司報應皆並人匣，一日一遣，公移則又總實於匣以往”。由於責任落實到人，且督促及時，大大提高了行政效率。類似的創新性舉措，使得一些實際工作有了抓手，從而為提高行政效率，提供了相應解決之道。
改革制度設計，細化法令規章
針對地方政府一部分官員行政決策遲緩，效率低下等問題，宋朝政府開始將相關法令制度加以細化，以便於實際監督考核，從而有助於提高行政效率。
早在宋太祖朝制定《刑統》時，已對諸多地方行政事務處理作出時限之規定，如“諸公事應行而稽留，及事有期會而違者，一日笞三十，三日加一等，過杖一百，十日加一等，罪止徒一年半。”這些法規條令的制定，對於督促地方官員認真履職，加快行政運轉速度，具有一定的積極作用。
宋代，統治者時常針對新出現的問題，細化法令規範，促進地方政府行政運轉速度。宋太宗太平興國六年，朝廷就立法督促地方官及時決獄，根據案件性質對審理時間進行限定，從而為督促地方官員加快斷案和監司監察監督提供了依據。宋神宗熙寧中，針對官員赴任，沿途宴會賓客，佔用士兵時間過久的問題，朝廷明確規定，從而有助於避免差派士兵的州軍長期無兵可用，訓練廢弛的問題。
南宋通過立法，對各級地方官員承接朝廷和上級事務的情況作出了考核時間規定。法令細化之後，就能夠比較清楚的看出一州一縣對待上級差派事務的處理結果，有利於提高行政效率，節省行政成本。
加強官員選任和考核
在兩宋時期的史籍中，記述了一些具有共性的州縣狀況。由於前任的不作為，導致案卷堆積，公務廢弛，而在後任清強官員到任後，破除痼疾，極大提高了行政運行效率。例如，南宋時，周憲知浙川縣，“前政公事不決，公到，迎刃而解，公事決遣無留，凡片言一獄得其情偽，人人心服，老胥猾吏屏息聽命，邑以大治”。
從這些歷史記載中可以看出，由於地方社會事務繁雜和官員個人能力的差異，導致一些州縣的事務多年都難以處理完畢。而選任或改任有能力的官員之後，這種情況遂大為改觀。由此也可以看出，選拔幹練、清廉、能幹的官員，對於地方政府行政效率的提升和行政成本的縮減，具有多麼大的作用與意義。
在把好選人、用人這道關卡之外，宋朝政府還通過考核指標的設定和具體考核成績，來引導地方官吏積極認真地履職，以避免行政過程中出現的損害政府無形行政成本的問題。宋太宗朝，置審官院和考課院，考核京朝、幕職州縣官課績。
針對崗位人員更代頻繁，政務廢弛的問題，宋仁宗嘉祐六年頒佈《久任詔》，使地方政府“所在守令得人。使久其任，則能奉行朝廷之意”。宋徽宗朝，朝廷鑑於久任的重要意義，因而規定“監司、郡守三載成任方替，不許替成資闕”。《慶元條法事類》中有不少關於激勵地方官員認真履職的考核條款，從而有利於保證地方官員認真履職，減少不作為給政府帶來的行政成本損耗。
精簡機構和行政人員
宋代地方行政機構眾多，冗官橫行，也是導致政府行政效率低下，無形成本損耗過多的原因之一。故政府通過精簡機構和行政人員，以提高行政效率。
宋徽宗崇寧年間，曾大規模裁減地方官員數量，崇寧五正月詔曰，“比降手詔，以冗員猥多，雖略曾裁損，其數尚繁。……諸州教授雙員減一員，餘遠小養士不多去處並罷，令出身一員兼領”。一道詔令廢罷了提舉鹽香、提舉學事、縣丞、州學教授等大量地方官員，縮減了地方大量行政經費支出，減省文書往來，降低了行政成本。但遺憾的是，後期大量閒散官員的職位又得以復置，實際上對地方實際行政影響有限。
南宋初年，宋高宗政權漂泊不定，為了縮減冗費，曾對當時中央和地方的機構和官員實行精簡。包括提舉常平司、提舉市舶司、諸州僚屬、縣丞等在內的大量地方官員和機構被省並，以縮減政府開支，有助於解決行政成本問題。
加強監督和獎懲
對於已有相關法令制度約束，而地方官員在實際執行中行政緩慢的問題，宋朝政府主要通過加強督促引導，加之法令懲處的辦法，以提高行政效率。宋高宗紹興十三年，朝廷針對地方處理案件遲緩的問題，發佈詔令，派官員催督。第二年，再次令刑部督查地方，加快案件審理進程。
宋光宗紹熙二年，朝廷針對州縣拖延不支付弓手僱錢的問題，責令“本州專一委任官，計一歲僱錢之數，從所委官拘催役錢，按月支給，具申本州，庶免拖欠”。要求令各州派專人監察，加快支付進程。
同時，宋廷對地方行政過程中遷延遲緩，效率低下的官員予以懲處，以儆效尤。如宋高宗紹興二十九年，廬州、無為軍巡轄使臣張顯祖在任不法，朝廷責令將“張顯祖先次放罷，送鄰州疾速取勘，具按聞奏”。通過對延誤時限的官吏實行問責，有助於提升地方行政效率。
結語
造成宋代地方政府行政效率低下的現象，既有體制、機制方面的問題，也有人員素質方面的問題。雖然這些問題在前代曾不同程度地存在，而在宋代由於地方行政層級增多、機構數量和官吏數量增多，問題尤為突出。宋朝統治者通過減少公文流轉、精簡機構和人員、加強監督獎懲、細化規章制度、完善官員選任考核機制等方面進行補救，一些部門和地方官員還制定了許多創新性舉措，在一定時期、一定程度上提高了行政運行效率，減少了行政成本損耗。但是整體上還是無法扭轉宋代地方行政運行效率低下、時間成本日益高昂的態。
