在我國工業化和城市化高歌猛進的時代，犧牲部分耕地資源在所難免。在這種情況下，為了堅守18億畝耕地紅線以確保13億人的口糧，中央政府制定了一系列政策措施，這其中就有“耕地佔補平衡”制度和“土地增減掛鉤”政策。迄今這兩項政策實施已十多年了，一個無可迴避的事實是，這兩項政策顯然沒有達到預期的效果。有專家斷言：“在佔補平衡問題上，全國都在騙中央。”果真如此，18億畝耕地紅線和糧食安全保障將岌岌可危！
一、從“退耕還林”到“毀林造田”的演變
我國從1999年起開始實施“退耕還林工程”，這是迄今為止世界上最大的生態建設工程，僅中央投入的工程資金就超過4300多億元，全國累計完成退耕還林任務4.47億畝。1998年“耕地佔補平衡”寫入新修改的《土地管理法》，隨後國土資源部出臺了多項具體政策，為全面實行耕地佔補平衡制度提供依據。根據相關法律規定，補充耕地的來源主要是開發適宜墾造成耕地的荒山、荒坡、荒草地、火燒跡地、廢棄園地、災毀耕地等。但很多地方在實施耕地佔補平衡項目中，並沒有遵守這些規定，而是把林地（包括退耕還林地）和有防洪要求的土地也列入開發範圍，採取“上山”、“下海”、“墾草”、“植沙”、“移林”、“圍湖”等非常規手段補充耕地，因此埋下了水土流失、地質災害等生態隱患。
以2011年央視曝光的浙江省景寧縣將青山開墾成農地實現佔補平衡的事為例。2010年，景寧縣要完成開發2000畝耕地，以此來實現本縣的佔補平衡，但同時景寧縣又給自己額外規定了新的任務，就是爭取完成外調杭州、寧波土地開發佔補平衡的指標5500畝。完成這個指標的回報是“進賬3個億”，而政府通過招投標開發價格為每畝1.5――1.6萬。如果每畝收入54000元，刨去成本16000元，造地一畝就能淨賺約38000元。中標者以每畝1.5――1.6萬中標其中又能賺多少呢？也一定不是一個小數，更重要的是誰可以成為中標者？景寧縣嶺頭岙的造地項目是忠溪村的村支書承包的。
如此，在城市固定資產投資下，大量用於建設的平原優質農保田（基本農田），被“平衡”到偏遠山區的耕地，從表面上看農保田數量沒有減少，但實際上種植能力已經大打折扣。儘管新造出的田歸所在地村裡所有，但由於沒法耕種，沒有人出來承包，也就只好放著，就像村民所說的也就是“空做一場”。那麼早知如此，當初為什麼一定要做呢？根本的原因還在於利益的驅使。
二、變味的“增減掛鉤”
上世紀90年代，“增減掛鉤”在蘇南等地開展，2004年中央在18號文件中首次提出“城鄉建設用地增減掛鉤”（簡稱“增減掛鉤”）的概念。相關政策規定，“增減掛鉤”項目立項後就可獲得上級預支的“週轉指標”，農村房屋拆除復墾到位後，再按計劃歸還當初上級預支的“週轉指標”。“增減掛鉤”政策的出臺為各地工業化、城市化快速發展急需佔用大量耕地找到了突破口，因而大受地方政府的歡迎，在零星的試點後迅速擴大到全國。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點。2008年6月，國土部頒佈了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年國土部又分別批准了19省加入增減掛鉤試點，分別是河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、廣東、廣西、湖南、貴州、重慶、雲南、陝西、寧夏。
“增減掛鉤”本意是為了加強鄉鎮和村莊的規劃建設。相關政策規定，“增減掛鉤”指標的來源主要是農村居民點、廢棄工礦用地的復墾。但在實際落實過程中，“增減掛鉤”政策變了味，地方領導關注的只是拿到週轉指標，有了用地指標就能佔用耕地，進而上更多的項目。而承接復墾任務的鄉鎮關注只是有多少錢可以進帳，怎麼才能應付上級國土部門的驗收，而對於復墾出來的耕地有沒有價值，幾年後會不會復荒則不是他們要關心的。筆者在某縣考察過一個“增減掛鉤”復墾項目點，這個點是把一個廢棄“磚瓦窯廠”整理復墾，然而，就在這塊新造地的旁邊就有大片農保田拋荒。
把“增減掛鉤”的遊戲玩到極至的是“成都土改”，因為它不僅玩出了一套理念――“還權賦權”，還玩出了一個模式――“成都模式”。由於一些崇拜西方經濟學、照搬新自由主義、迷信土地私有化的專家學者（如周其仁等）的極力吹捧，“成都土改”的意義被無限誇大，似乎新一輪農村改革又要從這裡發軔，並因此改寫中國農村的歷史。實際上，“成都土改”成功的秘密就是兩點――以成都“改革試點第一村”――都江堰市鶴鳴村為例：第一是拿“增減掛鉤”指標賣錢，指標為什麼能賣錢？因為它的稀缺性――國土部每年分配的用地指標遠小於城市急劇擴張對土地的需求。因此無論是誰，只要能拿到“增減掛鉤”指標並完成復墾計劃就能發財。都江堰市鶴鳴村為什麼能拿到“增減掛鉤”指標？因為它是“城鄉統籌綜合配套改革試驗區試點村”，同時因為汶川地震受到特殊照顧。第二是借汶川地震國家給的特殊政策，突破現行土地政策的約束――農村建設用地直接入市，即社會資金在農民宅基地上新蓋的住宅可享有完全產權。這實際就是把原來屬於地方政府的財政收入（土地收購拍賣所得）讓渡給了農民。因此，“成都土改”並不神秘，也不見創新，甚至談不上真正意義上的改革，更遑論成為指導全國新土改的一種模式。無獨有偶，類似的土改實驗還有重慶土改（即所謂的“重慶地票”）。
三、無法自圓其說的悖論
悖論之一：山上造田與山下空心村。
一些地方為了完成“耕地佔補平衡”任務，不惜上山毀林造田，而與此同時，伴隨著農村人口不斷湧入城市，農村出現了大量的所謂的“空心村”和“爛心村”，這種現象在我國中西部地區尤為嚴重。江西省撫州市委政研室早年進行了一項調查，被調查的15個村共有閒置舊房面積50877。6平方米，空閒地131016平方米，兩項合計181893。6平方米（合272。84畝）。按此標準推算，撫州全市農村閒置土地至少在12萬畝以上，全國則至少上千萬畝。
悖論之二：墾荒造田與良田拋荒。
許多地方城鎮周邊或工業園區大量的良田被毀，用來建設廠房或商品房，這些被毀的良田通過“增減掛鉤”政策“平衡”到了邊遠山區――拆除農民舊房造田或墾荒造田，但就在這些新造田的地方，卻有大量農田甚至是農保田被拋荒，而且這種拋荒呈不斷加速的發展趨勢。粗略推算，我國中西部地區山區縣農田拋荒面積大約佔總面積的15％左右。一邊花錢造劣地、一邊良田被拋荒，這是運用什麼政治經濟學原理？
悖論之三：帳內平衡與帳外失衡。
估且不論“佔優補劣”或若干年後新造田復荒的問題，也就是說，就算通過“佔補平衡”把搞建設損毀的農田都補回來了，國土部賬冊上的耕地數字似乎是平衡的，但這也只是國土部帳內的數字，那麼賬外的數字呢？近一二十年來，農民農民違約用地、違規佔地、違法賣地現象非常嚴重，甚至可以說到了失控的地步。改革開放30多年來，我國中西部地區山區縣耕地減少幅度大致在30%左右，這些減少的耕地顯然沒有進國土部的賬，也沒有進統計局的賬。近數年來，江西許多城市周邊的所謂“三非”建築如雨後春筍般拔地起，國道省道及縣鄉公路兩旁大量當地最好的農田被毀用來建房或搞其他非農建設，其情其景令人觸目驚心、痛心不已。
四、耕地保護政策為何失效？
“佔補平衡”和“增減掛鉤”為什麼會變形？中央政府出臺的一系旨在保護耕地的政策為什麼效果不佳？有些政策甚至可以說是失敗的，其中的原因非常複雜，除了工業化、城鎮化快速推進需要佔用大量土地這個客觀因素外，還有其他一些複雜的問題，主要的有以下幾個方面：
首先是土地管理體制的問題。
一項把土地的主人――與土地利益休慼相關方排斥在外、依靠政府專門機構（國土部）――與土地利益無關方來管理土地的制度安排，能夠把集體土地管理好嗎？近一二十年來，儘管土地新政不斷，管理手段現代化也不斷升級（如航拍），但管理的效果卻不見改善，濫佔的耕地的現象不是減少了而是增多了。為什麼會出現這種現象？原因之一是地方政府和國土部門能夠從耕地“農轉非”中獲得巨大利益。原因之二是國土部門在很多情況下，自覺不自覺地充當地方政府、企業及個人違法佔用耕地的保護傘，有時對於已經發生的違法佔用耕地的現象，國土部門不是依法處罰而是千方百計疏通與上級國土局的關係，通過用增加用地指標等措施，來掩蓋和粉飾地方政府、企業或個人的違法佔地行為，使違法者免受法律的制裁。
其次是土地承包方式的問題。
關於土地承包關係的政策性語言是“長久不變”，而《土地承包法》規定的承包期是30年。在農民的思想觀點裡，承包的土地“長久不變”就等同於自家的私有財產，換一個學術名詞就是“私有化”或“準私有化”、“變相私有化”。既然“長久不變”就與集體其他成員沒有任何關係，想在上面挖塘就挖塘、蓋房就蓋房，甚至把它賣掉也沒有任何障礙，鄉村組幹部沒人管這個事，不想管也管不了似乎也沒有必要管。一個既定事實是：大凡從1982年分田到戶後一直沒調過田或以前調過但近一二十年沒有調過田的地方，農民沒有土地集體所有的觀念，因此違約用地、違規佔地、違法賣土地的現象司空見慣，大片的良田被破壞得面目全非，而那些堅持三年一小調、五年一大調的地方農民土地集體所有的觀念堅固，耕地保護得很好，就是賣地也是收入歸集體，全組平分後再打亂重分。
其三是社會輿論環境的問題。
近一二十年來，隨著西方人權思想的西風東漸，國內民粹主義抬頭，在由右派公知佔據主導地位的互聯網輿論場，農民成了道德的化身，誰為農民說話,誰就佔據領道德高地，誰批評農民（某些缺點）誰就是大逆不道，誰提公共利益誰就是以民爭利。網絡對基層幹部的汙名化乃至否定整個基層政府工作的輿論氛圍已然固化。有老幹部痛心疾首地說：現在象不象文化大革命？幹部抬不起頭，不敢幹大事，不敢幹實事？不敢說真話，有理不敢說，任由上下說冠冕堂皇的假話？現在所謂的民主，其實是壞人的民主、狡猾人的民主！還有誰願意做誠實本份的人？現在國家救濟的是什麼人？是一批好吃懶做、刁鑽無賴之人，如此下去怎麼得了？這樣國家還有前途嗎？在這樣的社會輿論環境下，哪個基層幹部去管農民在自己承包地上建房子？在中國當代史上，曾經過於苛嚴的政治控制和社會管理不好，但現在失之於寬、失之於松的社會管理同樣不好、同樣要出問題。
其四是政策脫離實際的問題。
毛澤東說:“按照實際情況決定工作方針,這是一切共產黨所必需牢牢記住的最基本的工作方法。”但這樣的工作方法我們已丟失多年了，因為現在各級領導層和專家學者群裡，真正懂農村的人越來越少，這是其一；其二是治國理政的理念“西方化”，在實踐中這種“西方化”被一句更具誘惑力的名詞所代替，這就是“與國際社會接軌”；其是三是專家治國或精英治國，忽視甚至排斥基層幹部群眾在決策中的作用。縱觀近一二十年來的農村政策，總體判斷是：元政策基本正確、基本政策問題不小、具體政策問題嚴重。最近也是最典型就是近幾年在全國農村開展的土地確權，從實踐看，這項工作不僅完全看不到專家所臆想的種種效果，相反暴露出來的問題層出不窮，問題嚴重的地方甚至可以說把農村搞亂了。其實1982年的首輪土地承包和1998年的土地延包就是確權，現在又來確權只能是“折騰”，更不可以出現一些自由派專家學者所冀望的“再啟新一輪土地改革的偉大意義”！
“佔補平衡”和“增減掛鉤”變形是中國土地問題的一個縮影，折射的是當前我國社會政治、經濟存在的諸多問題。這其中的一個重要問題就是舉國上下的急功近利思想。因此，要解決土地亂象問題需要從全局出發，需要大視野、大思路，需要中國式解決方案。就當前而言，迫切需要解決的是一些帶全局性和實際工作中的突出問題：首先是要堅持正確方向和道路，這就是堅持土地集體所有，尊重農民的自治權力和首創精神，賦予農民承包土地的自決權，允許農民按照“大穩定、小調整”的原則自發自主調田。其次是改革土地管理體制機制，強化基層政府和村委會在保護耕地中的責任。其三是改革建設用地指標管理模式，改“總量管死、耕地放鬆”為“耕地管死、總量放鬆”，即最大限度地壓縮耕地用地指標，放寬非耕地用地指標―――放鬆對佔用荒地、荒灘、荒山（包括稀疏殘次林）搞建設的限制，甚至可以不用指標去控制。其四是採取切實措施扭轉濫佔耕地失控的局面，遏制農村出現的違約用地、違規佔地、違法賣地的風潮。
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