2016年7月28，交通運輸部等七部委聯合發佈《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，自2016年11月1日起施行。是為“網約車新政”。
中國是全球主要經濟體中第一個由中央政府將網約車合法化的國家，國務院也鼓勵地方對網約車採取包容審慎的監管態度。但是，各個地方在推動網約車新政落地時，卻面臨值得注意的困難和尷尬。如今，《暫行辦法》發佈已有兩年，網約車政策執行過程中的尷尬日益凸顯。
最近，一些城市嚴查非法營運車輛，網約車害怕處罰而不敢營運，導致“打車難”、“打車貴”的問題再度回潮，供求矛盾下“黑車”也悄然增多。這同今年5月初發生的鄭州空姐打網約車遇害事件不無關係，也使交通運輸部門加強了對網約車的安全監管。鑑於此次安全事故造成了巨大輿論影響，交通運輸部運輸服務司甚至表示，將加快清退不合格的車輛和人員，並考慮撤消屢次違規企業的許可證。
一方面是乘客有剛性需求，催生了網約車這樣一種新興業態，且呈現燎原之勢，另一方面是政府部門對網約車合法化孜孜以求，兩者之間存在緊張關係，使網約車行業的發展面臨種種不確定性，也使以共享出行為代表的共享經濟發展遇到尷尬。
網約車合規率不足1％
工業和信息化部下屬中國信息通信研究院的數據顯示，截至今年7月，全國已有210個地級以上城市出臺了網約車實施細則，新政覆蓋率達到62．1％。去年10月，我們曾對全國地級及以上城市的網約車政策進行分析，發現有203個城市出臺了實施細則。這意味著大半年以後卻只有7個城市加入了網約車新政行列，而全國另有近200個城市仍然按兵不動。
當然，一些地方的傳統巡遊出租車供應充足並能滿足市場需求，因而對網約車的需求並不緊迫。因此，這些地方的政府部門也許確實沒有必要再製定專門的網約車實施細則。可喜的是，也有許多城市（如安徽省蕪湖市）加入到杭州等城市的行列，修訂網約車實施細則並逐步放鬆對網約車的管制，使越來越多的網約車可以合法運營，逐步實現了網約車的合規化。
更加值得注意的是，網約車的合規率極低，全國99％以上的網約車（車輛和駕駛員）仍然在“非法”的灰色地帶提心吊膽地運行。按照交通運輸部運輸服務司披露的數據，全國有34萬人和17萬臺車輛分別取得了網約車駕駛員資格和網約車運營證。但目前全國約有3210萬輛／人網約車。據此計算，全國僅有不足0．5％的車輛和約1％的駕駛員是合規運營的。
與此同時，網約車平臺的合規率也不高。全國78個獲得許可證的網約車平臺，一半以上只在一個城市獲得許可證，在多個城市獲得許可證的寥寥無幾。在出臺政策的城市中，取得許可證最多是萬順叫車，但也只覆蓋了一半城市（110個）。滴滴、神州、首汽、易到等行業領頭企業，只能在不到四分之一的城市取得許可證。
即便是在推行了網約車實施細則的城市，監管過嚴和行業進入門檻畸高的問題普遍存在，使網約車合法化的道路遙遙無期。我們此前的研究顯示，地方政府在出臺各自的網約車實施細則時，慣常的做法是在上述七部委聯合發佈的《暫行辦法》基礎上“層層加碼”，增加繁瑣的限制性條款，甚至對駕駛員的戶籍和學歷以及車輛軸距和定價做出特別要求。
地方政府嚴控網約車的背後
“細節是魔鬼。”除了上述顯性門檻以外，更多的是隱性門檻，凸顯一些地方的政府部門不約而同地動用“合法傷害權”的痼疾。比如，一些城市將審批權下放到區縣政府，無形中加重了網約車合規化的成本和難度。一些城市無限期推遲合規化審查的時間，或者人為抬高合規化的標準。
一方面是網約車平臺和駕駛員希望走出“非法”的灰色地帶，實現正大光明的合法化運營，另一方面則是地方政府部門的監管手段跟不上和脫節嚴重。新興行業的朝氣蓬勃與監管滯後且近乎冥頑不化之間的矛盾屢屢發生，受傷害的不僅有網約車行業及其從業者，還有數以億計的乘客群體。
網約車是值得鼓勵的新興業態，這本是人盡皆知的常識，但是為什麼各地政府卻普遍性和長期性地犯“常識性錯誤”？近半數城市按兵不動，不出臺本地的實施細則，也就等於完全不給網約車在本地合法運營的機會；另一半城市出臺了實施細則，但卻人為加劇了網約車合法化的難度。各地政府之所以對網約車嚴加管控，同其背後的利益、動機和觀念不無關係。
地方政府在發展網約車時，除了要實現發展經濟、創造就業、促進交通和綠色發展等目標以外，同樣還必須考慮如何保護傳統巡遊車行業、增加利稅收入和維護社會穩定。網約車不可避免地直接衝擊到傳統的巡遊出租車行業，在兩者利益衝突無法協調好的情況下，容易導致傳統的巡遊出租車司機集體罷運、本地稅收流失等問題，使地方政府左右為難。
在一些地方，傳統巡遊出租車行業受到了特殊保護，使這個落後的食利行業裹足不前。與此同時，在當前地方官員不作為風氣盛行的背景下，許多政府部門抱持多一事不如少一事的心態，在遇到新事物時更多是為了“避責”而非“邀功”。
如何走出“網約車新政”的尷尬
顯然，要想推動網約車等共享經濟的蓬勃發展，不能寄希望於政府部門可以善意使用自由裁量權，而應考慮自上而下和自下而上相結合的政策執行。否則，人們寄希望的出租車網約車化可能轉變為網約車出租車化，並使本應進步的行業出現倒退。
首先，斬斷政府部門和傳統出租車行業的利益關係，加快推進出租車行業改革。美國經濟學家熊彼特（Joseph Schumpeter，1883—1950）提出了“創造性毀滅”的概念，認為創新的出現必然意味著落後和陳舊事物的退出。但是，如果落後的事物仍然被政府部門抱殘守缺而得到強力保護，那麼就會延遲新事物的發展，甚至可能導致“劣幣驅逐良幣”的逆向選擇問題。由此可見，出租車行業保護背後的畸形政商關係如果不能走向“親近”和“清白”的新型政商關係，就很難指望網約車可以參與到各地的公平競爭。
其次，《暫行辦法》發佈已有兩週年，正式實施也已經有一年半以上，徵諸社會各界對該辦法本身的意見以及地方的實施經驗，中央政府應責無旁貸地考慮對其加以完善和修訂，使其能夠跟上網約車發展的節奏。兩年時間不短也不長，但對網約車這樣的新興經濟業態而言，卻足以經歷多次技術迭代和政策革新。許多過去模糊不清或不確定的問題，在各地“試錯”的過程中不斷清晰和確定；很多備受爭議的議題，經過實踐的檢驗而漸趨達成共識。就此而言，中央政府再次介入網約車領域，回顧新政並修訂上述《暫行辦法》，可能時機已經成熟。
改革開放以來中國之所以能夠充滿韌性和適應力，同政策實驗和創新的體制密不可分。在各地“摸著石頭過河”的基礎上，中央政府進一步發揮“頂層設計”的作用，而不能寄希望於各地政府會善意執行中央政策。以“放管服改革”和“互聯網＋政務服務”為例，如果沒有中央政府的強力推動和標準化，很難看到地方政府會同步推進。目前一些地方政府積累了大量成功的政策創新，亟待中央政府予以認可並推廣到全國。與此同時，要考慮將網約車新政予以升級，使其能夠從部門規章上升為行政法規，為網約車的合法化審批掃清行政許可方面的程序障礙。
再次，對共享出行要堅持共享治理，使同其發展有關的利益相關者都能參與到政策制定、實施和評估中，避免政策出臺的“一言堂”和利益輸送。從自上而下的角度而言，要讓廣大乘客有“用手投票”的發言權和“用腳投票”的選擇權，而不是由政府代行其責。“群眾的眼睛是雪亮的”，他們在黑車、巡遊出租車和各種形式的網約車中會做出理性的選擇。與此同時，也要讓網約車駕駛員和相關企業參與政策討論。最要緊的是，地方政府必須全面評價網約車這樣一種新生業態，認識到網約車在拉動就業和精準扶貧等方面的積極影響，不能總是一味糾纏於網約車行業中的負面現象和案例。
當然，網約車平臺企業也應加強同監管部門的溝通和對話，避免裹挾民意而使監管政策偏離。“一個巴掌拍不響”，監管部門和監管對象之間“貓和老鼠”的零和博弈，使政策執行出現扭曲。監管政策的模糊化處理和過於嚴苛，使網約車平臺企業不得不在灰色地帶非法運營。一些地方政府之所以對網約車“叫停”，同網約車平臺企業的“小動作”乃至公然對抗不無關係。比如，一些網約車平臺為受到交管部門處罰的駕駛員提供報銷或補償，無形中縱容了網約車的非法運營。還有一些網約車平臺不斷鞏固市場壟斷地位，並利用市場支配地位抬高駕駛員的抽成比例和乘客的用車價格，也讓政府部門擔心行業寡頭化乃至“引狼入室”。如果監管部門和監管對象不能平等地對話和協商，就很難打破目前左右為難的監管困境。
最重要的是釐清政府的職責和邊界
最後，要釐清政府的職責邊界，並推動政府與企業的協同治理。我們看到，地方政府在對待傳統的巡遊出租車和網約車時採取了完全不同的監管方式。監管巡遊出租車，是地方政府管出租車公司，出租車公司管司機和車輛。但監管網約車時，地方政府卻同時干預網約車平臺、車輛和駕駛員，這樣的監管顯然過於細緻繁苛，既加劇相關政府部門自身的行政負擔，又有違中央倡導的簡政放權、建設法治政府、發揮市場機制配置資源的決定性作用等施政理念。政府部門之所以不嫌麻煩，為網約車設置層層監管，同其背後落後的施政理念不無關係。
在新興經濟崛起的背景下，政府需要釐清職責邊界，並加強同互聯網企業的合作，甚至要適應“企業搭臺，政府唱戲”的合作格局。比如，支付寶和微信推出的“城市服務”平臺，極大地便利了民眾辦理各類行政服務，也推動了政府部門的信息共享和業務交互。再如，許多歐洲國家紛紛使用支付寶的“芝麻信用”，作為審核中國遊客簽證的法定依據，也說明基於大數據技術的監管創新日益得到肯定。
這些方面的迅猛發展為政府部門創新監管手段提供了技術窗口，也對政府部門加快監管模式革新提出了挑戰。以網約車等新興業態為突破口，加快政府職能轉變和治理模式創新，可能是值得努力的發展方向。
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