全面從嚴治黨黨內法規的立法佈局、立法理念、立法要義和立法重點
□ 萬紀耀 陳士宏
依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕會上講話強調，“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好”。
一、全面從嚴治黨黨內法規的立法佈局
（一）引領性黨內法規體系
規定黨的各級各類組織和全體黨員必須做什麼、怎麼做，即正面倡導、樹立標準、提供根本遵循和基本行為規範的黨內法規，如關於新形勢下黨內政治生活的若干準則（2016），中國共產黨廉潔自律準則（2015），中共中央政治局關於改進工作作風密切聯繫群眾的八項規定（2012），中共中央政治局貫徹落實中央八項規定的實施細則（2017），中共中央政治局關於加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定（2017）等。
（二）監督性黨內法規體系
規定監督的主體和對象、監督什麼問題、怎麼監督的黨內法規，如中國共產黨黨內監督條例（2016），中國共產黨巡視工作條例（2017），黨政領導幹部考核工作條例（2019），中國共產黨重大事項請示報告條例（2019），中國共產黨黨務公開條例（試行）（2017），縣以上黨和國家機關黨員領導幹部民主生活會若干規定（2016），省（自治區、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）（2015），關於組織人事部門對領導幹部進行提醒、函詢和誡勉的實施細則（2015），領導幹部報告個人有關事項規定（2017），配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法（2014）等。
（三）懲戒性黨內法規體系
規定對於什麼樣的行為，給予什麼處分包括組織處理、紀律處分、政務處分、追責問責的黨內法規，如中國共產黨紀律處分條例（2018），中國共產黨問責條例（2016），公職人員政務處分暫行規定（2018），領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定（2015），司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定（2015），黨委（黨組）意識形態工作責任制實施辦法（2015），健全落實社會治安綜合治理領導責任制規定（2016），信訪工作責任制實施辦法（2016），脫貧攻堅責任制實施辦法(2016)，黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）（2015），地方黨政領導幹部安全生產責任制規定（2018），地方黨政領導幹部食品安全責任制規定（2019）等。
（四）程序性黨內法規體系
規定用什麼措施，由什麼機關監督檢查，核查、立案、審查、調查、審理、處理、處置，以及管轄、移交移送的黨內法規，如中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（2018），中央紀委國家監委監督檢查審查調查措施使用規定（試行）（2018），黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定（試行）（2018），中央紀委國家監委立案相關工作程序規定（試行）（2018），領導幹部個人有關事項報告查核結果處理辦法（2017）等。
二、十八大以來全面從嚴治黨的立法理念
（一）高標準和守底線相結合，自律和他律相結合，治本與治標相結合
堅持思想建黨和制度治黨相結合，依規治黨和以德治黨相統一。堅持高標準在前，崇德向善與遵規守紀相輔而行。把理想信念堅定起來、宗旨意識確立起來，培養高尚道德情操，弘揚優良傳統作風。
全面從嚴治黨，光靠紀律是守不住的，必須立根固本，樹立高尚道德追求，築牢思想防線，解決“不想”的問題。必須加強黨性教育和道德教育，固本培元，又紮緊制度籠子，釋放制度蘊含的力量，強化剛性約束。堅持高標準毫不動搖，守住紀律底線一寸不讓，實現自律與他律相結合，以治標促進治本，以治本鞏固治標成果。
（二）紀嚴於法、紀在法前、紀法貫通，黨內法規與國家法律銜接
堅持依規治黨和依法治國有機統一，執紀執法貫通、有效銜接司法。黨紀是黨組織和黨員不可逾越的底線，法律是任何組織和個人必須遵守的底線。黨規黨紀嚴於國家法律，黨員違法必先違紀。全面從嚴治黨，要用嚴明的紀律管住全體黨員。
黨章黨規黨紀和憲法法律法規，都是黨的主張的規範化、定型化、條文化，都體現黨的意志。堅持黨內法規與國家法律的銜接協調，如違紀與違法，黨紀處分、組織處理與政務處分、刑事處罰，黨內監督與國家機關監督等方面規定的對接銜接。
（三）聚焦監督執紀問責，強化管黨治黨主體責任和監督責任
緊扣形成“四個全覆蓋”權力監督格局，把巡視監督與紀律監督、監察監督、派駐監督貫通起來，構建科學、嚴密、有效的監督網。強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用。
堅持違紀必究、從嚴執紀。違反黨章黨規，違反國家法律法規，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，必須給予紀律處分，把紀律立起來、嚴起來，執行到位，讓紀律真正成為帶電的高壓線。
堅持失責必問、從嚴問責，有錯必究、責任倒查。既追究當事人責任，又追究黨委主體責任、紀委監督責任、領導責任，又上查一級追究黨組織責任，對該問責而不問責的也嚴肅問責。
（四）體現全面和從嚴，既緊盯關鍵少數又面向全體黨員
全面從嚴治黨，要靠全黨、管全黨、治全黨。堅持立德與立規並重，把握管黨治黨全面和從嚴的要求。堅持抓關鍵少數和管絕大多數相統一，既對廣大黨員提出普遍性要求，又對關鍵少數特別是高級幹部提出更高更嚴的標準，進行更嚴的管理和監督。
一些地方、部門之所以出現塌方式、系統性腐敗，很重要的一個原因，就是這些地方、部門的領導幹部尤其是主要領導自律不嚴，甚至帶頭搞腐敗。黨的先進性是具體的，不是抽象的。群眾看黨的先進性，往往是從身邊黨員的言行來看的。
（五）體現政治性，提高政治站位，防止政治偏差
政治建設事關統攬推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想。旗幟鮮明講政治，加強政治監督，防止和糾正在貫徹落實黨的路線方針政策、黨中央重大決策部署上的政治偏差，整治形式主義、官僚主義。
把黨的性質和宗旨、指導思想和奮鬥目標、路線和綱領落到實處，聚焦黨的政治屬性、政治使命、政治目標、政治追求持續發力，針對政治意識不強、政治立場不穩、政治能力不足、政治行為不端等突出問題強弱項補短板。
三、全面從嚴治黨黨內法規的立法要義
（一）堅持“一個確保”
確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，成為永葆先進性和純潔性的馬克思主義執政黨，在世界形勢深刻變化的歷史進程中始終走在時代前列，在應對國內外各種風險和考驗的歷史進程中始終成為全國人民的主心骨，不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，永葆旺盛生命力和強大戰鬥力。
黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，才能確保黨始終總攬全局、協調各方。
（二）做到“兩個維護”
堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，是全黨的最高政治原則、根本政治規矩和首要政治責任，從根本上關乎黨和國家前途命運、關乎人民根本利益。
1988年，鄧小平強調，“中央定了措施，各地各部門就要堅決執行，不但要迅速，而且要很有力。”“中央行使權力，是在大的問題上，在方向問題上。”1989年，鄧小平強調，“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的。”“黨中央、國務院應當是有權威的，有能力的。沒有權威不行啊。”“黨中央的權威必須加強。”“中央的話不聽，國務院的話不聽，這不行。特別是有困難的時候，沒有中央、國務院這個權威，不可能解決問題。有了這個權威，困難時也能做大事。不能否定權威，該集中的要集中，否則至少要耽誤時間。對於不聽中央、國務院的話的，處理要堅決。”
（三）發現和解決“三大問題”
黨內存在的突出問題，如黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律鬆弛，管黨治黨寬鬆軟，不正之風和腐敗，理想信念動搖，宗旨意識喪失，執行黨章黨規黨紀不嚴格，貫徹黨的路線方針政策和中央決策部署不堅決、不到位，缺乏擔當精神，作風不嚴不實，忽視日常管理，黨內政治生活不嚴肅不認真等，根源在於黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力。
黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。黨的建設是黨領導的偉大事業不斷取得勝利的重要法寶。黨要管黨、全面從嚴治黨是全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國順利推進的根本保證，是新時代黨的建設的指導方針。
（四）樹牢“四個意識”
樹牢政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，是堅持和加強黨的全面領導的必然要求。只有踐行“四個意識”，才能使我們黨更加團結統一、堅強有力，才能保證黨和國家興旺發達、長治久安。
在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，不折不扣貫徹執行黨的路線方針政策和黨中央決策部署，決不允許自行其是、各自為政、有令不行、有禁不止、上有政策、下有對策、口是心非、陽奉陰違。向黨中央看齊，黨中央提倡的堅決響應，黨中央決定的堅決執行，黨中央禁止的堅決不做。
（五）維護和執行“六大紀律”
紀律是黨的生命，紀律鬆弛是黨的一大憂患，從嚴治黨首要的是嚴明黨紀。組織嚴密、紀律嚴明是我們黨的力量所在。黨的紀律是維護黨的團結統一、完成黨的任務的保證。黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。
政治紀律是黨組織和黨員在政治方向、政治立場、政治原則和政治道路方面的行為規則；組織紀律是規範和處理黨組織之間、黨組織與黨員之間以及黨員與黨員之間關係的行為規則；廉潔紀律是黨組織和黨員在從事公務活動或與行使職權有關的活動中的行為規則；群眾紀律是黨組織和黨員在執行黨的群眾路線和處理黨群關係過程中的行為規則；工作紀律是黨組織和黨員在黨的各項具體工作中的行為規則；生活紀律是黨員在日常生活和社會交往中的行為規則。
（六）貫徹落實中央八項規定
中央政治局關於改進工作作風密切聯繫群眾的八項規定，具體是：改進調查研究、精簡會議活動、精簡文件簡報、規範出訪活動、改進警衛工作、改進新聞報道、嚴格文稿發表、厲行勤儉節約等方面的各項規定。
作風建設永遠在路上。中央八項規定既不是最高標準，更不是最終目的，只是改進作風的第一步，是共產黨人應該做到的基本要求。貫徹執行中央八項規定，關係我們黨會不會脫離群眾，能不能長期執政、能不能很好履行執政使命。全黨必須堅持不懈改作風轉作風，讓黨的作風全面好起來，確保黨始終同人民想在一起、幹在一起，始終保持同人民群眾的血肉聯繫。
四、全面從嚴治黨黨內法規的立法重點
堅持以黨章為根本遵循，將黨章關於從嚴管黨治黨的規定和要求進一步細化具體化。堅持立改廢釋並舉，堅持黨內法規和規範性文件互補轉化。堅持問題導向，針對人民群眾反映強烈、弱化黨的領導、損害黨的先進性和純潔性的問題，制定實踐亟需的黨內法規，堵塞制度漏洞。
突出準則在黨內法規體系中的位階和作用，在黨內政治生活準則和廉潔自律準則的基礎上，制定中國共產黨思想道德準則、中國共產黨密切聯繫群眾準則。
提高紀律處分、組織處理、問責的規範化水平，制定紀律檢查機關派出機構工作規則、紀律檢查機關案件辦理工作規則、黨委落實全面從嚴治黨主體責任規定、紀委落實全面從嚴治黨監督責任規定、組織處理辦法等黨內法規，修訂問責條例、紀律檢查機關案件審理工作條例、紀律檢查機關案件檢查工作條例、紀律檢查機關控告申訴工作條例等黨內法規。
加強對領導幹部的監督管理，制定集體領導和分工負責、重要情況通報以及領導幹部述責述廉述德、罷免、撤換等黨內法規，修改對領導幹部進行提醒、函詢、誡勉以及黨內詢問和質詢等黨內法規，形成有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究的激勵約束機制。（作者單位：中共貴州省黔西南州委黨校 、 中共黑龍江省黑河市委黨校 ）
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