《關於授權和委託用地審批權的決定》將自然資源領域把兩項審批權“下放”文件出臺後，李昌平院長曾在《談農村，關於農產品滯銷問題，兼答疫情對農業產業化發展的啟示》一文中強烈支持放權，並建議加大放權力度，收到不同聲音。本文李昌平院長通過村莊治理組織結構、農村發展歷史回溯、村莊發展的核心動力、三農面對的主要問題和解決方案等幾個方面，進一步闡述為什麼呼籲將“集體建設用地的使用審批權”下放到鄉鎮政府或村民代表大會。

3月12日國務院頒發《關於授權和委託用地審批權的決定》文件，將自然資源領域的兩項審批權“下放”：

一、將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批權限“下放”到省、市、自治區。

二、將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批權限“下放”到部分試點區域，包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限為1年，被成為“土地新政”。

農村集體建設用地歸村民集體所有，基本是一句空話

我國《憲法》規定農村土地屬於農民集體所有，九年前又對村集體所有的土地進行了確權登記頒證，有文件為證——《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號）。

這個文件是根據《憲法》和《中共中央 國務院關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發〔2010〕1號）的要求，由國土資源部、財政部和農業部三部委聯合下發的。這就是說，我們國家的每個村有多少農地、集體建設用地等已經是清清楚楚的了，國家是給每個村集體發證的了，每個村的村幹部和村民都應該清清楚楚的知道自己村有多少農地（基本農田和非基本農田等）、有多少集體建設用地（宅基地、經營性建設用地、公益性建設用地等）等。

農村土地

可現實情況卻是，鄉建院在全國的百餘個村莊做鄉村振興規劃設計和示範村鎮建設時，在調研過程中發現，絕大多數村的村幹部和村民，只知道自己村莊有多大（村域面積），一般也知道有多少農地，但並不確切知道本村有多少集體建設用地或還有多少集體建設用地可以用，更不知道村集體建設用地的分類情況；甚至有些地方政府請我們去做村莊發展規劃時，土地部門不敢或不肯提供相關村莊土地分類的基礎資料，——屬於絕對保密的資料。

這就是說，關於集體土地特別是集體建設用地的確權登記頒證工作，中央和部委文件是發了，工作是部署了，上面以為每個村都清清楚楚的把每一分地都分了類，登記了發證了，但實際情況並不是這樣的，或完全不是這樣的！

鄉村振興的過程中，主體已毫無主體性

鄉村振興表面上是在轟轟烈烈的開展中，但現實是，假如我是一個村幹部，我村有多少集體建設用地或還有多少可用的集體建設用地，我是根本不知道的，即使知道自己還有可用的集體建設用地也無權使用。村民集體是鄉村振興的基本主體，這麼看來，主體性何在？沒有主體性，搞什麼鄉村振興？

鄉建院在鄉村振興一線做服務，常見很多沒有自主性無法做事的怪現象，隨便舉兩個例子吧。

例一，廣東有一個村，環保部門要求該村建一個垃圾分類站，佔地250平方米，政府撥了40萬的專項資金，幾年也沒幹成，政府最後把40萬元專項資金收走了。垃圾分類站沒幹成的原因何在？因為沒有250平方米的集體建設用地。可是，這個村有1000多人口，村域面積3000多畝，幾乎沒有工業，生產生活配套用地按各5%算，應該有很充足的集體建設用地可用才是。

例二，湖北的一個村子，是一個2000多人的大村，村域面5000多畝，以水產業為主，沒有工業，建設用地除宅基地和學校村部及村道用地外，沒有別的設施佔用集體建設用地了。理論上講，這個村應該還有很多集體建設用地可用，但當該村漁業產業化因發展需要建一個魚苗孵化場，申請審批兩畝集體建設用地，但申請後，土地部門說沒有集體建設用地可用。這怎麼可能呢？

但，這就是鄉村振興的現實。

規劃有致的土地

農村村民集體曾有充分的用地自主權，創造過發展奇蹟

我在八十年代中期當鄉黨委書記的時候，記得每個村每年都要做土地年報，其中土地年報是年報的重要內容之一。八十年代的村集體建設用地實行的是總量控制，例如刁家村，有1000人，3000畝地，按生活和生產各5%配套集體建設用地，刁家村可用建設用地總額上限為300畝，已用多少畝，還剩餘多少畝，是清清楚楚的。在八十年代，如果刁家村建一個垃圾分類站或魚苗孵化廠，自己有節餘的集體建設用地，自己決定用，報備（年報）就好了；如果刁家村發展很快很好，自己的集體建設用地用完了，隔壁老王家村有集體建設用地節餘，刁王兩村互助互換土地，合作發展，報備（年報）就好了。

在八十年代，一個鎮的多個村，也可以各出十幾畝集體建設用地合作共建小集鎮及村辦企業園區；八十年代，鄉鎮和村的經濟發展呀，步步高、年年高，創造了國民經濟增長的大半壁江山，奇蹟！為什麼八十年代的農村農民能創造奇蹟呀？因為當時的鄉村有用集體建設用地自主發展經濟的用地自主權。

土地所有者和土地管理部門，誰更珍惜和節約土地？誰更願土地價值最大化？

可能讀者會問：用地自主權在土地所有者——農民集體，是否會出現集體建設用地嚴重浪費的現象呢？不會，也沒有。這是因為，村集體知道自己的集體建設用地是有總額限制的，必須自覺節約用地。例如，為了限制農戶多佔宅基地的慾望，集體內部制定有宅基地標準，誰家的宅基地大了一點，每年（是每年）都得向村集體交超面積佔用費，所以沒人多佔宅基地。

倒是現在呀，家家都想多佔宅基地，佔幾個宅基地，永久佔有宅基地閒置不用，為什麼呢？因為佔用或多佔不用並不向村集體交佔用費，只需一次性向土地部門交錢辦證，大宅基地就永久歸自己了！宅基地是集體的，集體這個所有者無權了，權在土地部門手上了，土地部門的人拿村民集體的建設用地、以地設租自己收錢，怎麼可能節約用地？怎麼可能不出現海量的宅基地等集體建設用地閒置呢？土地部門用別人的地生自已的財，他們怎麼可能會比土地所有者——村民集體更珍惜自己的土地和更節約用地的。

宅基地

九十年代以來的，土地部門假改革之名搶佔了集體建設用地所有者的全部土地權利

九十年代以來的集體建設用地制度改革，發生了兩次“有恥”飛躍。第一次飛躍大致發生在九十年代中期，村集體建設用地怎麼用，村集體和村民大會說了不算，村集體是集體建設用地的所有權人，但沒有用地自主權了；第二次飛躍大致發生在2000年前後，集體作為集體建設用地的所有權人，自己有多少集體建設用地，土地管理部門不讓集體知道了，自己所有的東西，連知情權都被收走了。

經過這兩步“有恥”飛躍的改革之後，大量的村集體建設用地指標被“偷”去了縣市級的工業園區了，所以村集體有多少集體建設用地可用就成了“絕對機密”。從此，一般的村集體及村民除了種地權和外出打工權再也沒有其他發展權了。有關方面經常說：農村改革的核心就是給農民自主發展權，虛虛實實真真假假，理直氣壯一而再再而三的承諾——延長農民的種地自主權、且永久都不變，說這是給農民伯伯自主發展吃的定心丸，這種莊稼的定心丸吃了能掙錢？吃這麼些定心丸，卻就是不歸還村集體建設用地的用地自主權——發展的動力丸。

擁有集體建設用地的自主權，就是農民的最大發展權

進入九十年代以來，很多村莊的經濟發展基本上停止了，甚至倒退了，主要原因是村民集體沒有了集體建設用地的用地自主權，有地也不能用。看看我國現在農村情況，只要是取得了大量建設用地的用地權的鄉村，都發展的不錯，即使沒機會和項目，只要有用地權，機會和項目也會找上門來；但如果沒有集體建設用地的用地全，即使你有再好的發展機會或門路，也只能錯失良機。

現在的鄉村振興和擴大內需，雖是國家重大戰略，但千金撥不動四兩，一潭死水。舉個例子吧，上上下下都在說，鄉村振興的根本舉措是集體建設用地入市——同地同權同價交易。是的，如果集體建設用地能同地同權同價同市交易，鄉村振興一下子就能激活農村幾十萬億的沉默價值。為什麼集體建設用地入市同地同權同價交易這麼重要的發展舉措喊了十年了，竟然一寸進展都沒有呢？

因為集體建設用地的主體是村民集體，不歸還主體的用地自主權，主體對自己土地沒有處置權，集建設用地所有者就不可能有市場主體地位；如果集體建設用地主體的土地權利都在政府部門的手上，集體建設用地是地方政府第二財政主要來源的現實就無法改變，出臺文件說“集體建設用地同地同權同價同市交易”，也不過是表現出一幅啃硬骨頭的樣子，是不是多少有點忽悠成分，好意思嗎？

這樣的狀況不改變，鄉村振興當然千斤撥不動四兩，當然是一潭死水。

農村住宅

還權於民，特別是還集體建設用地用地自主權於民，才能開創新時代

說句大實話，從主要領導人講話到《土地法》修定，感覺是要把村集體建設用地使用權、收益權、處置權……等統統歸還給村民集體（村民代表大會）的，可是呢，拳頭大的冰雹從萬米高空落下，還沒掉地上就氣化了，毛毛雨都沒有落到莊稼人的頭上。

這一次，面對改革開放以來前所未有的經濟危機，必須激活內生髮展動力和活力，必須激發人民群眾的創建性，必須增加農民財產性收益及可支配現金流，必須擴大內需促經濟增長。好事，很難得，很難得！可是，你不把農民的權利還給農民，而是把農民的權利從吃肉理皮者手上轉贈予給了吃肉帶毛者手上，對鄉村振興、擴大內需及應對危機有多大的實際作用呢？對建立共富和諧社會有何作用呢？與不忘初心牢記使命有一毛錢關係？

我在《談農村，關於農產品滯銷問題，兼答疫情對農業產業化發展的啟示》一文中強烈建議這次下放用地審批權的同時，要把村集體建設用地的用地審批權下放給鄉鎮政府和村民代表大會，是寄希望於李政府放權放到位——還權於民，把好事做好。不這麼做，連建個垃圾分類站幾年都幹不成，怎麼應對危機？何以開創新時代？

集體建設用地的使用自主權下放，需要完善配套制度

如果把村集體所有的集體建設用地的使用自主權歸還給村民集體，需要同時配套完善幾項制度：

一、核定村集體的建設用地總額度，定額標準建議為人二分田一分——即一個人配二分集體建設用地，一畝農田配一分集體建設用地。例如刁家村，有1000人3000畝地，其村集體建設用地的最大額度為500畝。增人不增地（集體建設用地），減人可減地（每人二分集體建設用地的價值轉為社保資金隨人轉入城市社保體系）。

二、佔用集體建設用地超過定額總量的，徵收建設用地佔用稅，此稅為國稅。

三、農村居民宅基地有償使用，使用費歸村民集體，村集體內部分戶結平衡賬；

四、允許鄉鎮範圍之內各村將集體建設用地集中統一整理、開發和經營，准許村與村之間互換土地或土地合作。

五、經村民代表大會決議，村民集體可直接拿集體建設用地及其衍生產品產權入市交易，和國有建設用地及衍生產品產權同地同權同市同價交易。

六、村集體建設用地使用，由村民代表大會或鄉鎮人大常委會審批，在政府職能部門報備。

中國的三農問題，黨和政府一直是很重視的，但因發展不充分不均衡導致問題越來越複雜，有些問題還更嚴重了。三農問題的根源，本質是農民和農民集體權利缺乏所致，農村集體的集體建設用地所有權、使用權、經營權、收益權、處置權逐漸被剝奪導致很多村莊發展停滯的歷史過程充分說明了這一點。從農民集體建設用地的用地權隨意被剝奪，可以理解為什麼解決三農問題這麼難！中國三農問題解決不好，內需不足的問題就永遠解決不了，當下的經濟危機就不好解決。一個十四億人口的中國，因內需不足而䧟入困境，還有什麼措施比向九億農民及農民集體歸還集體建設用地使用自主權的措施更有利於擴大內需的呢？

文 | 李昌平 圖 | 部分來自網絡

作者單位：廣東外語外貿大學土地法制研究院

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