經濟觀察網 記者 杜濤 財政部數據顯示，今年前兩月全國稅收收入31175億元，同比下降11.2%，疫情對財政收入的影響在2月份明顯顯現，當月全國財政收入同比下降21.4%。分行業看，住宿餐飲、居民服務、交通運輸等行業受疫情影響較大，稅收收入分別下降55.1%、41.6%、37.3%，房地產業、建築業、批發零售業、製造業等行業稅收收入同樣降幅明顯。
疫情對經濟的衝擊越來越重，其影響在財政數據有著更直接的體現。為應對疫情帶來的經濟壓力，國家採取多種方式促進經濟恢復，特別是在宏觀政策方面，貨幣和財政政策協同發力。
積極財政政策更加積極有為。4月14日的國務院常務會議指出，在減稅降費方面，採取對小微企業和個體工商戶減免增值稅、提高部分產品出口退稅率、延長交通運輸和餐飲住宿等企業虧損結轉年限、階段性減免企業社保費、緩繳住房公積金、免收收費公路通行費、降低企業用電用氣價格等措施，加上去年減稅降費政策翹尾，這些可為企業減負1.6萬億元。下一步，要在擴大實施前期有效政策基礎上，多措並舉加大積極財政政策實施力度，並抓緊按程序再提前下達一定規模的地方政府專項債。
積極財政，即擴張性財政政策，主要體現在減稅與發債兩方面。從2020年的表現可以看出，擴大赤字、擴大專項債，發行特別國債，短期內有針對性的減稅政策也在加強。
但最重要的一環，則是財政的壓力承受能力。
一
除去部分發達地區，地方財政的彈性空間並不是很大，這裡的地方主要是指縣區。
地方財政收入主要來源有本級稅收、非稅收入、土地出讓收入、轉移支付、融資平臺借款。
一般情況下，上級的專項轉移支付和均衡性轉移支付與本級的稅收的比例會在1:1以上，即轉移支付佔比可能會更多，這也意味著地方政府的本級收入能力有限。
地方財政在事權與支出責任的問題猶存。以公檢法為例，以前由縣裡保障，後來變成省裡管轄，在事權轉走的背後是財力一起被上級划走，表面上事權少了，但是財力也沒了，對於縣區這一級政府來說，很難說減輕了負擔。其次，雖然現在一些地級市不再“雁過拔毛”，但是依然會通過其他方式來獲得財力，比如讓縣裡上繳財力。
縣區財力緊張的問題已經有所表現，比如最近幾年某些縣區已經開始在上級財政掛賬。
此外，此前幾年地方政府融了不少非標產品，利息高，時間短，這些產品對於地方政府來說是很大的負擔，最近這幾年從上到下，都在盡力化解這部分的債務。但由於非標資金沒有指定用途，沒有監管，對地方政府的使用有著極大的便利，若是經濟復甦變慢，財政收支壓力持續加大，非標極有可能會再次興起。
地方財力如此緊張的情況下，能夠謀劃的只能是賣地收入和發債，但是對於縣區這一級來說，一般債和專項債都是總額控制，就算是2020年比較多的專項債 ，到了縣區，也是相對有限。
向上級要錢也是一條通道，但是除非是大的項目通過補助類的轉移支付外，到縣裡規模能夠過億的資金很少。
土地收入方面，財政部的數據顯示，1-2月國有土地使用權出讓收入6725億元，同比下降16.4%，國有土地使用權出讓收入相關支出8052億元，同比下降40.5%。
對於地方政府來說，另一個收入是稅務追繳，越是經濟下行，財政壓力加大的時候，越有可能發生。但是追繳行為有利有弊。利是，暫時緩解收入困境，弊是，營商環境、政府信用會受影響。
這些都是地方政府自有財力在發生變化的信號。若是財政收支壓力持續加大，一個很重要的問題會顯現出來：之前依託地方財力操作的很多經濟行為或許都會被影響。這種現象有可能會從縣級城市開始，逐漸反饋出來，比如當初操作PPP，EPC，只要是有涉及政府補貼或者可行性缺口的支出的項目，都有可能出現問題。
二
地方財政的財力比較緊張的時候，中央政府的空間也在變小。2019年，全國一般公共預算支出238874億元，同比增長8.1%。其中，中央一般公共預算本級支出35115億元，同比增長6%；地方一般公共預算支出203759億元，同比增長8.5%。
3.5萬億的中央支出中，某些特定支出就要一萬多億，這些也就是中央要負擔的事權與支出責任，還有其他較大的支出項目比如科教、債務付息等等。
據筆者瞭解，中央財政現在對於一般性支出一直在壓縮。不過，中央財政的收入來源，相比地方更多，除了傳統四本賬外，還有一些特殊的，比如菸草、匯金等等。
從2月的收入來看，中央財政的收入也不是很樂觀，近期從一些地方公佈的3月收入數據來看， 3月的收入可能也不是很樂觀，因為很多稅收收入都是共享稅。
除去稅收，中央財政還有從中國菸草和匯金收繳的一次性收入，這也是中央財政彈性的一部分空間。另外，還有一筆資金，就是存量資金，這是財政部門能夠比較快投入使用的資金。
最後一個比較大的空間，就是發債，無論是一般債、特別國債或專項債。從赤字來看，維持在3%還是比較合適的，既表達了積極財政的意願，又在一個安全穩定界限之內。
我們需要重點關注的是專項債，2019年專項債額度為2.15萬億，2020年的增幅應該要比2019年的增幅絕對額度要大，所以，我們可以預估的是2020年的專項債可能會有非常大的增幅，也許4萬億隻是一個預計的起點。
但是，專項債的效果如何？對於政府投資的拉動效果影響幾何？都是值得探討的問題。
有一系列的問題尚待釐清，比如專項債的項目能否真的自負盈虧？其次，專項債是地方政府的資金還是中央政府的資金？再次，專項債一刀切的投入那些指定行業和領域，地方政府是否真的需要？
對於特別國債，市場間的討論很多，許多專家都建議將其用作刺激消費的手段，一些專家和媒體將兩次特別國債之外的長期建設國債視為特別國債，我們是否可以認為這也是一個信號，特別國債有可能會是基建的國債？
此時，中央和地方財政壓力都比較大，三公支出在這些年的壓縮下，已經沒有太大的壓縮空間，應該壓縮的是項目資金。
對於地方政府來說，保證“三保”，穩定當地社會經濟的發展，需要上級部門在政策上的放鬆。特別是當其需要債務資金來穩定支出的時候，其經濟建設職能，就需要對PPP之類的模式放鬆。
現階段重要的任務是找到一個既可以減少地方財政支出，又可以推動投資，促進地方經濟發展的方式，這種方式可以是PPP、特許經營或者其他類別，無論方式如何，效果才是最重要的。
在宏觀上，如何能夠穩預期，政策導向將是一個最明顯的信號。相比繼續擴大債務資金投入，不如吸引社會資本進入，降低財政壓力，此時監管部門應該做的是事中和事後的監管，而非前門的開與關。
