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關於最高人民法院關於進一步保護和規範當事人依法行使行政訴權的若干意見的解讀（上）
文件正文：
新行政訴訟法和立案登記制同步實施以來，各級人民法院堅持司法為民的工作宗旨，進一步強化訴權保護意識，著力從制度上、源頭上、根本上解決人民群眾反映強烈的“立案難”問題，對依法應當受理的案件有案必立、有訴必理，人民群眾的行政訴權得到了充分保護，立案渠道全面暢通，新行政訴訟法實施和立案登記制改革取得了重大成果。但與此同時，阻礙當事人依法行使訴權的現象尚未完全消除；一些當事人濫用訴權，浪費司法資源的現象日益增多。為了更好地保護和規範當事人依法行使訴權，引導當事人合理表達訴求，促進行政爭議實質化解，結合行政審判工作實際，提出如下意見：
一、進一步強化訴權保護意識，積極回應人民群眾合理期待，有力保障當事人依法合理行使訴權
1.各級人民法院要高度重視訴權保護，堅持以憲法和法律為依據，以滿足人民群眾需求為導向，以實質化解行政爭議為目標，對於依法應當受理的行政案件，一律登記立案，做到有案必立、有訴必理，切實維護和保障公民、法人和其他組織依法提起行政訴訟的權利。
2.要切實轉變觀念，嚴格貫徹新行政訴訟法的規定，堅決落實立案登記制度，對於符合法定起訴條件的，應當當場登記立案。嚴禁在法律規定之外，以案件疑難複雜、部門利益權衡、影響年底結案等為由，不接收訴狀或者接收訴狀後不出具書面憑證。
3.要不斷提高保護公民、法人和其他組織依法行使訴權的意識，對於需要當事人補充起訴材料的，應當一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及補正期限等；對於當事人欠缺法律知識的，人民法院必須做好訴訟引導和法律釋明工作。
4.要堅決清理限制當事人訴權的“土政策”，避免在立案環節進行過度審查，違法將當事人提起訴訟的依據是否充分、事實是否清楚、證據是否確鑿、法律關係是否明確等作為立案條件。對於不能當場作出立案決定的，應當嚴格按照行政訴訟法和司法解釋的規定，在七日內決定是否立案。人民法院在七日內既不立案、又不作出不予立案裁定，也未要求當事人補正起訴材料的，當事人可以向上一級人民法院起訴，上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理或指定其他下級人民法院立案、審理。
5.對於屬於人民法院受案範圍的行政案件，人民法院發現沒有管轄權的，應當告知當事人向有管轄權的人民法院起訴；已經立案的，應當移送有管轄權的人民法院。對於不屬於複議前置的案件，人民法院不得以當事人的起訴未經行政機關複議為由不予立案或者不接收起訴材料。當事人的起訴可能超過起訴期限的，人民法院應當進行認真審查，確因不可抗力或者不可歸責於當事人自身原因耽誤起訴期限的，人民法院不得以超過起訴期限為由不予立案。
6.要進一步提高訴訟服務能力，充分利用“大數據”“互聯網+”“人工智能”等現代技術，繼續推進訴訟服務大廳、訴訟服務網絡、12368熱線、智能服務平臺等建設，不斷創新工作理念，完善服務舉措，為人民群眾遞交材料、辦理手續、領取文書以及立案指導、諮詢解答、信息查詢等提供一站式、立體化服務，為人民群眾依法行使訴權提供優質、便捷、高效的訴訟引導和服務。
7.要依法保障經濟困難和訴訟實施能力較差的當事人的訴權。通過法律援助、司法救助等方式，讓行使訴權確有困難的當事人能夠順利進入法院參與訴訟。要積極建立與律師協會、法律援助中心等單位的溝通交流和聯動機制，為當事人提供及時有效的法律援助，提高當事人的訴訟實施能力。
8.要嚴格執行中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》和中央政法委印發的《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》，及時制止和糾正干擾依法立案、故意拖延立案、人為控制立案等違法違規行為。對於阻礙和限制當事人依法行使訴權、干預人民法院依法受理和審理行政案件的機關和個人，人民法院應當如實記錄，並按規定報送同級黨委政法委，同時可以向其上級機關或監察機關進行通報、提出處理建議。
從該文件的題目可得知，主要從兩方面進行了規範，一方面保護當事人的行政訴權，在這一部分，《若干意見》從提高訴權保護意識、鞏固新法實施成果、堅持立案登記制度、加強訴訟服務建設、完善司法救濟措施、防止不當干預訴訟等方面，對各級人民法院提出了明確要求。另一方面規範當事人保護訴權的手段，引導當事人合理表達訴求。在這一部分，《若干意見》從正確理解立案登記制的精神實質、準確把握利害關係的法定內涵、引導當事人依法行使訴權、有效規制濫用訴權行為等方面，提出了有針對性的措施。
第1條強調對於依法應當受理的行政案件一律登記立案。行政訴訟的起訴條件，規定於《行政訴訟法》第49條，即：提起訴訟應當符合下列條件：
(一)原告是符合本法第二十五條規定（關於行政相對人的規定）的公民、法人或者其他組織，即原告是行政相對人；本款相對於原規定作出了調整，不再籠統、主觀地規定為“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織”。
(二)有明確的被告，此處不要求“正確”且“明確”也僅限於身份明確即可，不要求住所地、法定代表人等均明確;
(三)有具體的訴訟請求和事實根據，此處不要求“正確”只要具體即可，只要求具體的內容和對象即可;關於“具體的”理解，主要在《適用解釋》中第二條規定，即“有具體的訴訟請求”是指：(1.)請求判決撤銷或者變更行政行為;(2.)請求判決行政機關履行法定職責或者給付義務;(3.)請求判決確認行政行為違法;(4.)請求判決確認行政行為無效;(5.)請求判決行政機關予以賠償或者補償;(六)請求解決行政協議爭議;(7)請求一併審查規章以下規範性文件;(8)請求一併解決相關民事爭議;(9)其他訴訟請求。
上述是關於訴訟類型化的規定，即基於訴訟請求的不同，把行政訴訟分為不同的類型，然後針對每種案件的類型特點，分別明確其受理條件、舉證規則、審查強度、裁判方式等，以便不同的行政糾紛能夠得到更加有針對性的解決。此時，由於行政訴訟類型化具有的相當的專業性，對當事人參與也就提出了相應較高的要求，因此，《適用解釋》也在該條第二款明確規定了法官的釋明指導義務，以確保所提出的訴訟請求正確，關於法官的釋明義務下文中有所涉及。
(四)屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。在審查時，除明確屬於第13條規定的不予受案範圍以外，對於其他案件應予以受理，對於新類型的行政案件，也不應簡單以法律未明確規定為由不予立案，而應綜合判斷起訴對象是否屬於行政行為、其所主張的權益是否屬於行政訴訟保護範圍內。
第2、3條強調立案登記制度。
立案登記制度主要規定於《行政訴訟法》第51條，即人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具註明收到日期的書面憑證，並在七日內決定是否立案。該條明確立案受理的前提條件和時間要求，即立案登記制度表明立案環節僅對起訴材料進行程序審查，對材料真實性、合法性不作實質審查，即只要起訴人提交了符合法律規定的起訴狀且起訴內容可以達到起訴條件的形式要求即可立案；立案環節的時間要求是7日內，從接到起訴狀或口頭起訴之日起。此處7日規定為例外規定，而是以當場登記為原則，只有在特殊情況複雜而不能當場判定時方適用。至於何種情形屬於此處的特殊情形，在沒有法律解釋明確前以法院自由裁量權進行判定。
其中還應注意依法應當受理的案件，必須做到“有案必立、有訴必理”，不可在法律規定之外設立新的立案條件或提高立案門檻，對符合法定條件的起訴不予立案登記。
但立案登記制度並非要求對於所有起訴均予立案，法院仍要依法進行審查，對依法不屬於受理的案件應依法不予立案。不予立案情況主要：1、不符合起訴條件，即原告並非行政相對人、被告不明確的、沒有具體訴訟請求和事實根據的、不屬於法院受案範圍和受訴法院管轄的；2、違法起訴或者不符合法律規定的，此處可結合《登記立案規定》第16條：人民法院依法維護登記立案秩序，推進訴訟誠信建設。對干擾立案秩序、虛假訴訟的，根據民事訴訟法、行政訴訟法有關規定予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任；
3、不屬於人民法院主管的。
第4條是關於立案不作為的規定。
首先，此處立案不作為的表現為既不立案登記，又不作出不予立案的裁定，是在已經超過立案審查時間之後方成立的。與立案不當行為相區別，立案不當行為仍屬於在立案審查時間範圍內（即規定的7日內）的行為。
再者，關於上一級法院的做法，主要是在認為符合起訴條件時以自行立案、審理為原則，以指定其他下級人民法院審理為例外，至於對於不依法作出不予立案裁定的責任追究，法律未作明確規定，但按照51條規定，立案不當都應當進行處分，因此，在之後的解釋中也應當明確對於立案不作為的處分。若認定不符合起訴條件的，法律雖未有明確規定，但按照上述規定，應先對下級法院按照相關規定追究責任，再者則應直接作出不予受理的裁定書。
第5條主要是涉及起訴期限的內容。行政訴訟的一般起訴期限主要規定在《行政訴訟法》第46條中，即公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。
首先，關於起訴期限的計算點：有知道或者應當知道作出行政行為之日以及行政行為作出之日兩種起算之日的起算方式。作出行政行為的時間的客觀不變的，行政行為作出之後，如果起訴人知道，則按照前者計算期限，否則按照後者計算。
其次，關於“知道或者應當知道”，按照《若干解釋》規定，對超過起訴期限的事項由被告，即行政主體承擔舉證責任；知道或者應當知道的內容並非要求是行政行為的所有內容，而僅需必要的關於起訴人確定是否會影響其合法權益的相關內容即可；
最後，將“涉及不動產的具體行政行為”修改為“因不動產提起訴訟的案件”，明確其範圍限制，即必須是因不動產直接受到行政行為的影響，並以此為由提起行政訴訟以消除或改變這種影響，也就是行政行為對不動產具有直接處分性才適用。
關於行政訴訟起訴期限的扣除與延長主要規定在《行政訴訟法》第48條中，即公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬於自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。公民、法人或者其他組織因前款規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除後十日內，可以申請延長期限，是否准許由人民法院決定。
首先，關於起訴期限的扣除：即當因不可抗力原因或者其他不屬於當事人自身原因使起訴期限已經超過，起訴人即可主張將所耽誤的時間進行扣除。此處，關於其他不屬於當事人自身原因屬於兜底條款，其判斷標準主要是當事人對超過起訴期限沒有過錯。
其次，關於起訴期限的延長：起訴人因其他特殊原因，並在起訴期限內向法院主動提出的延長起訴期限申請，且該申請限定於上述特殊原因的障礙消除後10日內提出。
最後，關於扣除與延長區別：1、二者適用時間不同，前者在期限外主張即可，後者須在期限內提出；2、二者適用情形不同：前者適應“不可抗力”以及或者其他不屬於當事人自身原因：後者適用於“其他特殊原因”。該三種情形中，“不可抗力”以及或者其他不屬於當事人自身原因屬於並列排斥關係，其基本特徵相同屬於不可歸責於起訴人，但具體情形不同；“其他特殊原因”與上述兩者屬於完全排斥關係，其基本屬性是耽誤起訴期限可歸責於起訴人但情有可原；3、二者法律效果不同：前者屬於法定情形，只要符合條件，起訴人提出無須法定的申請程序，也無須法院的准許，就可扣除所耽誤的起訴期限；後者則須法院以自由裁量權進行判斷。
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本文由普惠法律龔夢婭律師原
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