1938年5月，侵华日军攻陷徐州，沿陇海线西犯，蒋介石采用“以水代兵”之策，下令在郑州以北的花园口掘开黄河大堤。人为制造黄河决口，虽然延缓了日军西进的速度，却给豫皖苏三省人民带来了空前的灾难，84万公顷土地变为泽国，形成由西北至东南长达400余公里的黄泛区。
抗日战争胜利后，国民党反动派积极为发动全面内战做准备。此时，蒋介石下令堵住花园口黄河决口，让黄河水回归花园口决堤以前的故道。
然而，在黄河故道无水的7年中，两岸老百姓逐渐从岸上迁徙到这条长600余公里、宽约6公里的河床上，垦荒耕种，黄河故道渐渐形成了1700多个村庄，生活着40多万人口。蒋介石此举，名义上是“拯救黄泛区人民”，实则是企图水淹解放区。
1946年2月，国民党政府组建黄河堵口复堤工程局，并向中国共产党提出黄河归故问题，要求位于黄河下游的中共管辖区予以合作。
经过深思熟虑，周恩来回复国民党政府，同意黄河回归故道。
解放区的黄河归故准备工作刚刚开始，国民党政府就抢先在上游开工堵口，这让周恩来十分愤慨。他致电国民党政府指出：中国共产党同意堵塞花园口决堤，但必须保证下游黄河故道人民的安全。
鉴于周恩来的严正交涉、黄河故道人民的强烈呼声和舆论压力，国民党政府不得不和共产党走到谈判桌前，就黄河归故工程中的有关问题进行谈判。
1946年4月7日，在周恩来的努力下，各方达成《开封协议》。这份协议将与复堤有关的一系列问题提到了和堵口同等重要的位置，保证了黄河下游解放区的安全。
周恩来认为，黄河归故问题不能仅靠谈判解决。他指示解放区政府迅速组织民工进行复堤工程。5月26日开始，冀鲁豫边区组织23万民工，渤海解放区组织20万民工，开始加紧实施复堤工程。
此时，蒋介石大规模围攻中原解放区，花园口堵口工程快速推进，水淹解放区的意图暴露无遗，但由于黄河水位暴涨，堵口失败。
周恩来抓住有利时机，6月29日、7月8日、7月10日先后三次向美国特别代表马歇尔致送备忘录，希望他出面敦促国民党政府。7月14日，周恩来亲自飞抵上海，争取支持。
《上海协议》签订后，周恩来为使其中规定的工款、工粮、救济款按时到位，继续协调各方，奔走呼号，呕心沥血。解放区人民一手拿枪、一手握锨，加紧整修，复堤工程顺利进行。1947年3月15日，花园口合龙，滔滔黄河水奔向故道，安然入海。
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