“三去一降一補”是黨中央、國務院著眼我國經濟發展大局作出的重大決策部署，是推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的有力舉措。國務院於2016年10月10日發佈了《國務院關於積極穩妥降低企業槓桿率的意見》（國發〔2016〕54號，以下簡稱“54號文”），就增強經濟中長期發展韌性、積極穩妥降低企業槓桿率、防範債務風險提出了具體的要求，包括“
加快公司信用類債券產品創新，豐富債券品種，推動企業在風險可控的前提下利用債券市場提高直接融資比重，優化企業債務結構。”以及“落實和完善降槓桿財稅支持政策。發揮積極的財政政策作用……根據需要，採取適當財政支持方式激勵引導降槓桿。”等。財政部和國家稅務總局於2016年11月22日發佈了《財政部、國家稅務總局關於落實降低企業槓桿率稅收支持政策的通知》（財稅〔2016〕125號，以下簡稱“125號文”），125號文要求“各級財稅部門要充分認識積極穩妥降低企業槓桿率的重要性，堅決貫徹執行中央決策部署，嚴格按照《意見》要求認真落實好有關稅收政策，充分發揮稅收職能作用，切實減輕企業負擔、降低企業成本，為企業降槓桿創造良好的外部環境。”2017年6月16日，國家發改委、工業和信息化部、財政部、人民銀行聯合發佈《國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、人民銀行關於做好2017年降成本重點工作的通知》（發改運行〔2017〕1139號，以下簡稱“1139號文”）提出要“進一步減輕企業稅收負擔”。在企業融資層面，國務院於2016年8月8日發佈《降低實體經濟企業成本工作方案》（國發2016[48]號，以下簡稱“48號文”）指出：“
加快債券產品創新，發展股債結合品種，研究發展高風險高收益企業債、項目收益債、永續債、專項企業債、資產支持證券等。”其中，包括可續期公司債、可續期企業債和永續中票在內的永續債（以下簡稱“永續債”）可計入企業權益資本，募集資金可作為項目資本金使用，不僅成為企業和中介機構落實中央政策、有效降低資產負債率的重要抓手，且由於其相比資產剝離、利潤積累清償債務等方式，降槓桿見效快、能有效防止國有資產流失，成為促進國有優質企業提質增效發展、優化企業債務結構的主要融資品種。截至2018年6月6日，全國資本市場共發行各類型的永續債12,441.98億元，其中地方國有企業發行8,007.00億元，佔比64.35%，中央國有企業發行3,685.98億元，佔比29.63%。國有企業累計發行11,692.98億元,佔比93.98%，是可續期債的發行主力，上述12,441.98億元可續期債券的加權平均利率為5.41%，每年應付利息為673.11億元。
稅收是企業考量永續債發行成本的重要方面，據瞭解，根據《中華人民共和國企業所得稅法》（以下簡稱《企業所得稅法》）和《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），目前在投資端，投資人就投資永續債獲得的利息收入按25%的稅率繳納企業所得稅，在發行端，除黑龍江、武漢、江西等地，全國大部分地區發行永續債的利息支出並不能夠進行稅前抵扣，存在廣義上的“雙重徵稅”現象。產生這種現象的原因是，國稅總局在2013年7月25日發佈《國家稅務總局關於企業混合性投資業務企業所得稅處理問題的公告》（國家稅務總局公告2013年第41號，以下簡稱“41號公告”）對於利息支出能夠進行稅前抵扣的混合性投資業務設置了五個標準，其中第（二）項為“
有明確的投資期限或特定的投資條件，並在投資期滿或者滿足特定投資條件後，被投資企業需要贖回投資或償還本金。”對於永續債是否有“明確的投資期限或特定的投資條件……”，地方稅局的認定存在差異。一、稅法條文層面的分析
（一）《企業所得稅法》和《實施條例》的考量
《企業所得稅法》和《實施條例》作為全國人大和國務院頒佈的法律和行政法規，是我國境內企業繳納企業所得稅的基本依據。應納稅所得額是計算企業所得稅稅額的計稅依據。《企業所得稅法》第五條和第六條規定，“股息、紅利等權益性投資收益【第六條第（四）項）】”和“利息收入【第六條第（五）項】”，計入企業所得稅的應納稅所得額。《實施條例》第十七條對二者進行了具體界定，“企業所得稅法第六條第（四）項所稱股息、紅利等權益性投資收益，是指企業因權益性投資從被投資方取得的收入。股息、紅利等權益性投資收益，除國務院財政、稅務主管部門另有規定外，按照被投資方作出利潤分配決定的日期確認收入的實現。 ”第十八條規定，“企業所得稅法第六條第（五）項所稱利息收入，是指企業將資金提供他人使用但不構成權益性投資，或者因他人佔用本企業資金取得的收入，包括存款利息、貸款利息、債券利息、欠款利息等收入。利息收入，按照合同約定的債務人應付利息的日期確認收入的實現。”第一百一十九條對債權型投資和權益型投資的具體內涵也進行了解釋，“……債權型投資，是指……需要償還本金和支付利息或者需要以其他具有支付利息性質的方式予以補償的融資……權益性投資，是指企業接受的不需要償還本金和支付利息，投資人對企業淨資產擁有所有權的投資……”第二十六條規定，“符合條件的居民企業之間的股息、紅利等權益性投資收益”為免稅收入，也就是說，權益性投資收益可以享受稅收優惠，免交企業所得稅。
1、從投資人的角度看
根據《企業所得稅法》和《實施條例》的規定，永續債的發行人需要對投資人支付利息，在一定期限後不行使續期選擇權時（實際操作中，由於利率跳升高達300-600BP，遠高於重新發行一期相似債券的成本，絕大部分發行人在第一次利率跳升來臨前均選擇債券終止），需要對投資人償還本金，且對企業淨資產不擁有所有權，因此，投資人的該部分收入屬利息收入，按照25%的稅率繳納企業所得稅，並不能夠享受稅收優惠。
2、從發行人的角度看
《企業所得稅法》第八條規定，“企業實際發生的與取得收入有關的、合理的支出，包括成本、費用、稅金、損失和其他支出，准予在計算應納稅所得額時扣除。”《實施條例》第三十條規定，“企業所得稅法第八條所稱費用，是指企業在生產經營活動中發生的銷售費用、管理費用和財務費用，已經計入成本的有關費用除外。”第三十八條規定，“企業在生產經營活動中發生的下列利息支出，准予扣除：（一）非金融企業向金融企業借款的利息支出、金融企業的各項存款利息支出和同業拆借利息支出、企業經批准發行債券的利息支出；（二）非金融企業向非金融企業借款的利息支出，不超過按照金融企業同期同類貸款利率計算的數額的部分。”
因此，根據《企業所得稅法》和《實施條例》的規定，永續債本身是投資人對企業的債權型投資，發行人的利息支出，即企業經批准發行債券的利息支出，本質是企業生產經營活動中發生的財務費用，屬《實施條例》第三十八條規定的准予扣除的範疇，應予稅前扣除。
（二）稅收規範性文件層面的分析
41號公告屬國稅總局發佈的稅收規範性文件，在效力層級上低於稅收法律和行政法規，在執行層面對相關主體具有普遍的約束力。在41號公告發布不久，國稅總局辦公廳發佈了《關於的解讀》（以下簡稱《公告解讀》）。《公告解讀》明確指出，發佈該解讀的目的是“由於混合性投資業務兼具權益性投資和債權性投資雙重特徵，需要統一此類投資業務政策執行口徑。”在《公告解讀》中，國稅總局明確區分了權益性投資和債權性投資，並給出了基本的確認關係，“權益性投資取得回報，一般體現為股息收入，按照規定可以免徵企業所得稅；同時，被投資企業支付的股息不能作為費用在稅前扣除；債權性投資取得回報為利息收入，按照規定應當繳納企業所得稅；同時，被投資企業支付的利息也准予在稅前扣除。”
根據41號公告第二條，“符合一定條件的混合性投資業務於投資企業應付利息的日期，確認利息支出，並按稅法和相關公告的規定，進行稅前扣除。”具體標準如下：
1、被投資企業接受投資後，需要按投資合同或協議約定的利率定期支付利息，包括支付保底利息、固定利潤或固定股息等。
無論是“5+N”還是“3+3+3+N”模式，永續債都會約定固定利率或者浮動利率，一般每年付息一次。儘管永續債通常都設置遞延付息條款，發行人可自行選擇將當期利息以及已經遞延的所有利息及其孳息推遲至下一個付息日支付，但利息一般要累計至下一付息年度，且如果選擇遞延付息，會影響其在資本市場的信用水平，阻礙發行人再融資，構成銀行減少、終止授信等觸發因素。從實際效果來看，發行人確需按投資合同或協議約定的利率定期支付利息。
2、有明確的投資期限或特定的投資條件，並在投資期滿或者滿足特定投資條件後，被投資企業需要贖回投資或償還本金。
（1）永續債有明確的投資期限，在投資期滿後，被投資企業需要贖回投資或償還本金
永續債的含義是“可續期債券”，本質上是“有明確的投資期限”的。以“5+N”永續債為例，每5個計息年度為1個重定價週期，每個重定價週期末，發行人有權選擇將本次債券期限延長1個重定價週期或全額兌付本次債券。但是，從第2個重定價週期起設置利率躍升條款，在票面利率的基礎上增加300-600BP的利率躍升，該部分遠高於重新發行一期相似債券的成本，因此發行人通常會在債券到期後全額兌付；由於利率躍升的幅度很大，投資人在發行合約設立之初亦對此有相同的預期。
（2）永續債有特定的投資條件，在滿足特定條件後，被投資企業需要贖回投資或償還本金
關於“特定的投資條件”，《公告解讀》解釋為，“投資期限無論是否屆滿，只要合同或協議約定的、需要由被投資企業償還本金或贖回投資的條件已經滿足，被投資企業必須償還本金或贖回投資。被投資企業償還本金或贖回投資後，作減資處理。”
各債券發行主管部門（發改委、證監會、銀行間市場交易商協會）為了防範系統性風險的發生，進一步保護投資人的利益，對大部分可續期類債券的發行方案做出了增加交叉保護條款、財務指標承諾條款的要求，即設定了特定的投資條件，當發行人在出現較為不利的事項，即達到特定的投資條件時，投資人有權要求啟動保護機制，保護自身利益，保護機制主要包括投資人的回售選擇權、要求增加擔保或者提高票面利率（事先約定，一般較高）以及要求發行人不得新增發行其他債務融資工具等權利。
另外，部分債券還設定了加速清償機制。當發生發行人未能按期償付債券的本金或利息、選擇延長債券期限或遞延支付利息時未調整重新定價週期適用的票面利率、發行人在發生強制付息事件發生時仍公告遞延當期利息或已經遞延的所有利息及孳息等等募集說明書中提前載明的投資條件時，投資人可以依法採取任何可行的法律救濟方式立即回收未償還的債券本金和利息。
3、被投資企業如果依法停止生產經營活動需要清算的，投資企業的投資額可以按債權進行優先清償，但對被投資企業淨資產不能按投資份額擁有所有權。
永續債投資人本質上是債券持有人，按照破產法的規定，其清償順序排在普通股和優先股股東之前，和一般債權人同等順位，其對企業的淨資產不擁有所有權。
4、投資企業不具有選舉權和被選舉權。被投資企業在選舉董事會、監事會成員時，投資企業不能按持股份比例進行表決或被選為成員。
5、不參與被投資企業日常生產經營活動。但是，投資資金如果指定了專門用途的，投資方企業可以監督其資金運用情況。
對於被投資企業的日常經營、公司治理，永續債投資人並不參與。
二、稅收基本原則層面的分析
《企業所得稅法》第二十一條規定，“在計算應納稅所得額時，企業財務、會計處理辦法與稅收法律、行政法規的規定不一致的，應當依照稅收法律、行政法規的規定計算。 ”稅法和會計在一些情境下適用有差別的根本原因在於稅法與會計的目的不同，因而遵循的原則既有相容之處又有不同。會計師審計，按會計準則，講究準確計量；稅務局交稅，按稅法，講究應收盡收。
41號公告屬解釋性稅收規範性文件，其適用邏輯是在《企業所得稅法》和《實施條例》的框架下，針對金融工具交易和金融產品創新發展產生的創新業務的企業所得稅法律適用和稅務處理問題進行解釋。其基本依據是法律、行政法規和規範性文件，更不能違反稅收法律原則。
（一）稅法設立和稅收徵管的依據是交易的經濟實質
交易的經濟實質的含義是納稅人為達成一項商業目的，常規的被大家所普遍採用的達成該商業目的所採取的交易形式。從具象化的法律條文來看，《企業所得稅法》和《實施條例》之所以針對不同的投資類型進行了權益性投資和債權型投資的區分並進行不同的所得稅處理，是因為二者在企業的生產經營中和公司治理中的實質是不同的，本質是因為所要達成的商業目的是不同的。
包括債券、借款等在內的債權型投資的內涵在於通過出藉資金獲得固定利息，不承擔企業剩餘風險，同時也不享有對企業剩餘利潤的所有權，因此在付息和收益分配上優先於普通股和優先股股東；而包括普通股和優先股等在內的權益性投資的內涵在於過提供資金成為企業所有者，擁有對企業剩餘利潤的所有權，對企業的淨資產擁有所有權，因此也需要承擔企業剩餘風險，在付息和收益分配上均排在企業所有債權人之後。因此，從投資端看，國家通過法律的形式對權益性質投資給予了稅收優惠，對債權型投資卻無此優惠；從發行端看，債券付息本質是企業的財務費用，而企業所得稅的應納稅所得額是扣除了相關費用後的利潤，亦即“所得”的真正的交易實質。
永續債的本質是債券，所謂“永續”亦即形式上的理論上的可以一直不還本不付息，但從經濟實質上看：（1）其本身是企業的債務融資工具；（2）一直不還本不付息在經濟實質上不可能實現，一是成本過高，二是有非常簡便的替代選擇；（3）當（2）所述都無法實現，企業進入破產清算程序時，其償付順序和處置方式和一般債券基本一致。因此，從交易實質來看，永續債是債權型投資的基本方式。
（二）實質重於形式原則的最高標準是稅法的價值目標
我國企業所得稅法是依照成本效益理論所追求的效益最大化而設計的。其本質可以理解為國家、企業和地方行政組織之間的具體的“有約束力的協議”，即有國家強制力的規範。各主體之間利益的分配應以稅法為依據，稅法在達到整體利益最大化的同時照顧到個體利益，實現各方利益的兼顧與平衡。因此，稅收徵管過程中的依據是企業所得稅法和其體現的價值目標。除了保障國家財政需要，稅法的價值目標還有兼顧效益與公平、有效促進資源合理配置和促進經濟穩定增長等。
在當前去槓桿、降成本，促進實體經濟健康發展的大背景下，永續債成為企業降低資產負債率的排頭兵，也在一些重大的中長期建設項目中發揮了重要作用，獲得了市場的認可。一般情況下，企業發行的永續債，比其發行的相同期限的普通債券利率高出30-50BP，但若考慮稅收因素，在永續債利息支出不能稅前扣除的情況下，發行永續債的實際融資成本將遠高於普通債券成本。比如，某電力股份有限公司2017年三季度發行的某“5+N”年期永續債，票面利率為5.17%，同為三季度發行的某5年期普通中期票據，票面利率為4.69%，永續債票面利率比同期限債券票面利率高出48BP。但考慮普通債券利息抵稅因素，其稅後實際融資成本率為3.52%（4.69%*（1-25%）），永續債融資成本高出普通債券融資成本165BP。對發展多層次資本市場的重要的金融創新品種，在稅收層面不僅不支持，還加重負擔，提高企業融資成本，這顯然是不符合稅法的價值目標的。
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