良好的財富治理離不開信託制度，我國《信託法》實施已近20年，但與信託實施配套的三大基本法律制度至今尚未得到確認和建立。本文認為，國務院應儘快制定《信託機構管理條例》，明確不同類型信託機構的定位和業務範圍，區分不同功能的營業信託標準並實施差別化的分類監管，建立不同經營主體監管機構的監管協調製度。
良好的財富治理離不開信託制度
人類活動的一個極其重要的層面，就是進行財產轉移與財產管理，並通過更有效的制度設計使財富發揮更大的經濟效益和社會效益，這是人類文明得以持續發展的內在原因之一。得益於20世紀70年代末開始的改革開放，我國已經成功步入中高收入社會，創造和積累了巨量的私人財富，財富治理問題的重要性和緊迫性日益顯現。如何在風險管理、投資理財、代際分配和傳承、促進社會和諧、推動社會公平和社會進步等一系列環節對私人財富進行良好的治理，以更好地發揮財富的經濟效益和社會效益，在當下已不僅僅是財富擁有者的私人問題，而是一個事關國家高質量、可持續發展的社會性問題。而傳統的財產轉移制度(買賣、贈與和繼承)和財產管理制度(代理、行紀、有限合夥和投資公司)顯然已經無法滿足對於良好的財富治理的需求，相比之下，信託制度則能發揮更大的治理作用，在許多方面甚至是無法替代的作用。
信託作為一項財產製度，不屬於傳統意義上的財產轉移與財產管理制度，而是一項創新的財產轉移與財產管理制度。現代信託的基本法律結構是：委託人為了特定的目的(稱為“信託目的”)而將自己的財產轉移到受託人名下，受託人對該財產(稱為“信託財產”)以所有權人的身份，按照信託目的的要求，為了受益人的利益或者特定目的而持有、管理和處分信託財產。簡單地說，信託就是藉助受託人的設計，以實現委託人在財產轉移和財產管理方面的特殊需要，它以信託財產的轉移(委託人將設立信託的財產轉移到受託人名下)為出發點，以信託財產的管理(受託人以所有權人身份加以運用和處分)為中心點，以信託目的的實現(按照委託人的意願分配信託利益)為歸宿點。信託憑藉所有權與受益權的分離性、信託目的的靈活性、信託財產的獨立性、信託管理的連續性等制度創新，從而使其具備了傳統財產轉移與財產管理制度所不具有的靈活、有效、安全等更為優良的財富治理功能。
現代信託獨特的財富治理機能主要體現在以下方面：
財富傳承功能。未來20年將是中國私人財富代際傳承的關鍵窗口期。財富傳承表面上看是財富擁有者的私人問題，實際上是一個社會性問題。傳承得好，財富平穩延續、家庭和諧安寧、企業順利交接班、財富的經濟效益和社會效益得以繼續發揮；傳承得不好，家庭紛爭不止、企業經營震盪、財富的經濟效益和社會效益貶損；而要和諧、有序、平穩地傳承，在制度安排上則離不開信託。因為只有將需要傳承的財富置入信託，通過受託人持有家庭財產，才能夠在法律上構建財富代際傳承所需要的家庭共同所有權形式。換言之，離開信託，財富難以平穩傳承。
保障促進功能。為特定的家庭成員提供生活和事業保障一直是信託的傳統功能。在英美國家，委託人廣泛利用信託來照顧諸如境遇不好而貧窮的家屬、未成年的家屬、失能的家屬、具有浪費習性的家屬等需要特別保障的家庭成員，並利用信託來為後代的教育、事業的發展等提供成長資金。此外，現代信託的一個重要發展動向，就是信託的社會化，即信託已經擺脫傳統意義上僅為富人提供服務的狹隘範疇，也成為造福社會大眾的一種工具。信託的這種功能集中表現為各式各樣的“員工利益信託”。員工利益信託的形式繁多，最普遍的是“養老金信託(Pension Trust)”，它是許多國家實施養老金計劃的重要形式。由於引進了信託設計，僱員養老金得到了有效管理，僱員的養老金實際上將不斷增長，從而不僅有助於提高僱員工作的主動性，而且有助於社會安全和穩定。我國現行的企業年金也普遍採取了“企業年金信託”的形式。
風險管理功能。由於信託財產具有獨立性，可以有效發揮“破產隔離”作用，因而信託也被廣泛運用於各種交易的風險管理，成為一種新的風險管理工具，發揮風險管理功能。在國際上，信託在資產證券化項目、各種交易保證金及各種預收款的管理、大型項目(如海底電纜鋪設、跨海大橋建設等)建設資金的管理等方面均發揮了巨大的基礎風險隔離功能，從而有效防範了相關交易主體的財務風險和破產風險，確保了交易的安全。
公司治理功能。現代公司治理的核心有兩個：一是保護中小股東的利益；二是建立有效的激勵體系包括股權激勵。現代信託適應公司發展的需要，也被普遍應用於公司治理的完善。在美國，首先創設了“表決權信託(Voting Trust)”，用以穩定公司管理、協助公司重整、防止相競爭的其他公司控制本公司，以及保護少數股東權利。此外，信託還被廣泛運用於建立股權激勵。股權激勵信託的形式很多，在美國，運用較多的有“利潤分享信託(Profit-sharing Trust)和股份分紅信託(Stock Bonus Trust)”，前者指公司將其一定數量或比例的純收益交付信託，約定在將來一定時期將信託利益分配給所有或部分員工，以使他們能分享企業的利潤；後者指由公司出資設立信託，向對企業發展有卓越貢獻的員工予以獎勵，並使他們有機會購買公司股份，成為公司股東。在我國，信託也被普遍應用於管理層持股計劃和員工持股計劃。
公益慈善功能。信託設計一直在社會公益促進方面扮演著極其重要的角色。在中世紀，英國人就習慣於利用信託設計就自己的土地為教會設定利益，以推進宗教事業的發展。今天，社會公益領域覆蓋面更廣，公益(慈善)信託的利用也更頻繁。在英美，舉凡宗教、慈善、學術、教育、醫學、科研等公益事業，無不得益於公益(慈善)信託的實施。我國《信託法》和《慈善法》也確立了公益信託和慈善信託，信託公司在開展公益信託和慈善信託方面也進行了不少嘗試。信託在我國公益慈善事業的發展中已扮演越來越重要的角色。
廉政促進功能。為防止政府決策階層的私人事務與其政府職務產生利益衝突以至於影響決策的公正性和客觀性，現代法律對此有多種監控設計。在美國，信託概念也被引入了這種監控設計之中，從而產生了一種特殊的信託設計——“盲目信託(Blind Trust) ”。擁有一定職務以上的政府官員在諸多的監控設計中，可以選擇盲目信託，即將其私人財產交由獨立於其影響之外的受託人管理處分，委託人被禁止告知信託財產管理處分的詳情，也不得保留對信託的干預權，因而對信託的實施情況一無所知，此即“盲目”二字的由來。盲目信託的功能在於，透過委託人對信託事務的“盲目”以降低政府決策官員“因私害公”或“假公濟私”的機會，從而保證決策的客觀與公正。
理財及投融資功能。科技的突飛猛進和經濟的發展使社會財富結構發生巨大的變化，由過去以不動產和動產為核心的財富形態，逐步發展為今天以金融資產為核心的財富形態。相應地，信託財產的管理方式也發生了重大的變化，從過去以保管、出租、出售為主的管理方式，逐步發展為今天以各種融資和投資為主要管理方式。其結果是，一方面受託人尤其是信託機構通過自己的專業管理活動促進了受託財產的保值增值，另一方面信託機構通過金融化的方式管理著鉅額的信託資產，使現代信託具有了強大的金融功能，在經濟生活中日益發揮重要的投融資作用。
健全信託實施的配套制度
信託法律制度的建設其實是一個體系。之所以這樣說，是因為信託制度實際上是在我國原有“名實合一”的財產權制度之外，另行建立了一項“名實分離”的財產權制度。在引入信託制度之前，我國僅存在以民法所確立的絕對所有權概念為基礎的單一財產權制度，其典型特點就是“名實合一”，即財產的權利與實際利益均由財產權人享有，與此相適應，我國原有的財產法律體系包括財務制度、稅收制度、過戶登記制度等均是以上述絕對所有權概念為基礎而建立的。但是，在引入信託制度之後，我國又以《信託法》所確立的信託財產概念為基礎，建立了一項嶄新的財產權制度，其典型特點就是“名實分離”，即財產的權利名義與實際利益發生了分離，財產的權利名義由受託人享有，而實際利益則由受益人享有。顯然，我國原有建立在“名實合一”基礎上的財產法律體系已無法簡單地適用於信託財產關係，而必須加以體系化的重構，以適應信託這一新型財產權制度實施的需要，否則，不僅會嚴重影響信託優良的財富治理功能的發揮，也會與我國引進信託制度的立法初衷背道而馳。
我國《信託法》自2001年頒佈實施以來已近20年，但與信託實施配套的三大基本法律制度至今尚未得到確認和建立，由此嚴重製約了信託財富治理功能的全面發揮，信託本來具有的管理財富風險、促進財富分配和諧、實現財富有序傳承、助力財富推動社會進步等方面的作用不僅沒有得到應有的體現，也極大削弱了財富的經濟效益和社會效益。
一是信託財產轉移制度沒有得到執行。信託財產所有權的轉移是信託制度的基石，即設立信託，委託人須將信託財產的權利轉移到受託人名下。我國《信託法》第二條規定：“本法所稱信託，是指委託人基於對受託人的信任，將其財產權委託給受託人，由受託人按委託人的意願以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的進行管理或處分的行為。”這裡，雖然沒有直接規定信託財產所有權需要轉移給受託人，而是使用了“委託給”三個字，但回顧《信託法》的起草歷程，在立法本意上，我國《信託法》使用“委託給”一詞，主要是為了避免與民法的所有權概念相沖突，本身並無否定信託財產所有權的轉移行為之意。恰恰相反，通觀《信託法》全文，信託的設立必須依法建立在財產權的轉移基礎上。實踐中，信託公司接受信託業務也均要求委託人履行將信託財產的權利轉移給受託人的手續。問題是，有關辦理財產權轉移手續的行政機構對此並不理解，因而通常並不承認信託文件作為設立信託時轉移財產權的依據，結果是，要麼採取“陰陽合同”的方式即另籤一份財產轉讓合同來辦理信託項下的財產轉移手續，從而造成交易關係的混亂，容易發生法律爭端；要麼是放棄設立信託的想法，從而使鉅額的財產(如股權、股票、不動產等)難以進入信託的治理範疇，特別是企業尤其是上市公司無法通過信託有序安排傳承，削弱了信託本來應有的和諧、有序分配和傳承功能。
解決這個問題其實並不複雜，這裡涉及的僅僅是對《信託法》的理解和執行問題。從司法層面，建議由最高人民法院對《信託法》進行司法解釋，明確信託的設立可以依據信託文件辦理信託財產權的轉移手續；從行政層面，建議由國務院發文明確辦理有關財產權轉移手續的行政機構應承認信託文件可以直接作為辦理信託財產權轉移手續的法律文件。
二是信託登記缺乏操作制度。《信託法》第十條第一款規定：“設立信託，對於信託財產，有關法律、行政法規規定應當辦理登記手續的，應當依法辦理信託登記。”第二款規定：“未依照前款規定辦理信託登記的，應當補辦登記手續；不補辦的，該信託不產生效力。”這就是我國的信託登記制度。《信託法》賦予信託登記以非常嚴重的法律後果，應登記而未補辦登記的，信託不發生效力。但《信託法》關於信託登記的規定顯然過於簡單和含糊，有關登記的範圍、如何登記、由誰登記等事項一概不清，實務上根本無法操作。由於沒有配套的信託登記操作制度，導致實踐中根本無法以上述需要進行信託登記的財產(尤其是不動產)設立信託，就是以此類財產設立公益(慈善)信託也無計可施，更別談信託對此類財產的其他治理功能了。因此，完善信託法律制度的一項重要內容，就是建立配套的信託登記操作制度，該項制度的建立屬於國務院的職能，建議由國務院以行政法規的形式加以具體規定，明確登記範圍、登記機構、登記手續、登記內容等事項。
三是信託稅制的缺失。從國際上看，無論是信託發源地的英美國家，還是引進信託制度的日本和我國臺灣地區，均在建立信託制度的同時，以自己的方式確立了信託稅制。然而，迄今為止，我國還沒有建立起與信託制度相適應的稅收體系。信託稅制的缺失，已經造成了嚴重的後果：一方面，信託的“管道稅收”地位沒有確立，信託財產在轉移階段將面臨雙重甚至多重徵稅情形，從而無形中增加信託的交易成本，使得實際上難以設立股權信託或者不動產信託，信託對此類財產的治理功能無法發揮；另一方面，公益(慈善)信託的稅收優惠地位沒有確立，無法享受與公益法人相同的稅收優惠政策，嚴重製約了信託推動社會公平和社會進步功能的發揮。此外，信託稅制的缺失，不僅會造成信託當事人不合理的稅負，還會產生信託當事人本應繳納的稅款卻無法繳納的後果。不合理稅負主要發生在信託財產與信託當事人(委託人、受託人和受益人)之間轉移的環節，而稅收流失則主要發生在信託存續期間、受託人管理信託財產的環節，在納稅主體、納稅環節、應稅稅目、稅率等方方面面均無法直接適用現行稅制，由此，本該繳納稅款也無從徵收，導致稅賦流失。
因此，構建獨立的信託稅制，對避免信託當事人不合理稅賦、防止合理稅賦流失、有效發揮信託的財富治理功能，具有重要的意義。至於信託稅制的形成機制，可以根據我國現行稅收的形成機制，從三個渠道進行：一是對於信託可能涉及的新的稅收種類，如贈與稅、遺產稅，建議由全國人大及其常委會制定法律的方式加以解決；二是對於信託存續期間、受託人管理信託財產環節所產生的稅收徵收問題，建議由國務院修改相應稅收條例的方式加以解決；三是對於信託財產在信託當事人之間轉移環節產生的重複徵稅問題，建議先由稅收行政機關通過規章、通知等方式加以解決。
建立營業信託法律制度
《信託法》第三條規定：“委託人、受託人和受益人(以下統稱信託當事人)在中華人民共和國境內進行民事、營業、公益信託活動，適用本法。”該條提出了“民事信託”和“營業信託”的概念，雖然法律本身沒有對兩者之間的區別做出進一步界定，但依法理通常“民事信託”可以理解為非營業受託人從事的信託活動，“營業信託”可以理解為營業受託人(信託機構)從事的信託活動。由於我國長期缺乏信託的傳統，當前我國信託的實踐主要表現為營業信託的實踐，主要由營業受託人即信託機構開展的營業信託為主導推動信託事業的發展，非營業受託人開展的民事信託活動尚不發達。因此，信託的財富治理功能在我國是否能夠得到全面發揮，與信託機構及其開展的營業信託活動是否受到規範管理、得到健康發展息息相關。
從當前的實踐看，我國目前本質上從事營業信託活動的信託機構均被視為金融機構而被納入金融監管，主要由兩大類機構構成：一類是信託公司，屬於“信託綜合店”，可以開展各種形式、發揮各種財富治理功能的營業信託活動；另一類是各類資產管理機構，主要通過設立和管理各類理財產品，開展各種資產管理業務，發揮投資理財功能，就其理財產品所涉及的投資人和管理人的基礎法律關係而言，本質上屬於信託關係，因此可以說屬於“信託專營店”。對於上述本質上從事營業信託活動的信託機構，我國目前並沒有建立起統一的監督管理制度。我國《信託法》區分民事信託與營業信託，在立法本意上是為了將信託機構經營的營業信託統一納入《信託法》的適用範圍之內，但對於信託機構的組織和管理，《信託法》本身並沒有做出具體規範，其第四條只是授權國務院制定具體辦法。遺憾的是，《信託法》已經頒佈實施近20年，但關於信託機構的統一管理制度迄今為止國務院尚未制定出臺，具體的監督管理仍然由對口的金融監管部門依據部門規章進行。
信託機構法律制度的缺失，導致實踐中營業信託的邊界不清晰，市場準入標準不同、法律形式不同、監管要求不同，造成了營業信託市場的功能缺失和經營混亂：一是作為“信託綜合經營店”的信託公司，長期以來主要開展發揮理財功能的理財信託(實踐中表現為各種投資性的理財產品)，全面發揮各種財富治理功能的服務信託沒有得到有效開展，信託公司作為綜合財富管理機構的社會效應沒有充分顯現。二是對於信託公司的理財信託產品和作為“信託專營店”的其他各類資產管理機構的資產管理產品，由於沒有營業信託的具體標準，既難以進行統一監管，對理財投資者也難以提供統一的法律保護。三是難以營造營業信託經營主體之間公平競爭的市場環境。我國目前對於理財活動是按照經營機構性質不同分別由不同的監管機構進行監管，而由於對理財活動尤其是“集合理財活動”缺乏統一的法律認定標準，因此，各監管機構對理財活動的監管標準並不一致，有寬有嚴，有松有緊，甚至建立不合理的“部門壁壘”，導致在同一市場上經營相同業務的各理財經營主體僅因監管部門不同，便面臨不同的競爭環境。雖然2018年人民銀行、銀保監會、證監會以及外管局等四部委聯合發佈了統一資產管理行業監管的《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見》(銀髮〔2018〕106號文，簡稱資管新規)，但並沒有明確其上位法是《信託法》，仍然存在法律適用上的不確定性。
鑑於此，建議國務院儘快制定《信託機構管理條例》，明確不同類型信託機構的定位和業務範圍，區分不同功能的營業信託標準並實施差別化的分類監管，建立不同經營主體監管機構的監管協調製度，以全面發揮信託的優良財富治理功能，同時杜絕當前資產管理市場的亂象，營造資產管理市場的公平競爭環境，並對理財信託的投資者和服務信託的委託人提供統一而更加嚴密的法律保護。
本文源自清華金融評論
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