自中日戰爭爆發後，北平、天津、上海、南京、太原、徐州、武漢以及廣州等名城要地相繼陷落，可是日本方面並沒有達到迫使中國政府屈服的目的。
況且，中國在戰爭前線尚有百萬多的軍隊，在戰場的後方抗日根據地在不斷擴大，中國的抗日民族統一戰線並沒有崩潰，中國持久抗戰的戰略格局已經形成。
更重要的是，除了被日軍攻佔的城市和被日軍切斷的鐵路線之外，中國還有著廣大遼闊的國土以及決心將抗戰進行到底的人民。日本傾盡何等國力和軍力戰至何時才能將這樣一箇中國徹底滅亡？
於是，日本方面把政治誘降的全部希望聚焦在了汪精衛身上——“汪精衛不僅是中國政府和國民黨內僅次於蔣介石的第二號人物，而且具備了日本開展誘降活動的對象所需之媚日親日、反對抗戰、反共、反蔣等基本要素。於是軍部和內閣一致決定採取‘倒蔣立汪’的方針。”
而汪精衛也對日本人的急切心知肚明，他在廣州陷落的當天對路透社記者表示：“如日方提出議和條件，不妨害這個國家之生存，吾人可接受之。”
一九三八年十一月三日，日本首相近衛文麿發表政府聲明，雖然重申如果中國“堅持抗日容共政策，則帝國決不收兵，一直打到它崩潰為止”，但是為了對汪精衛作出呼應，修改了“不以國民政府為對手”的提法，申明“如果國民政府拋棄以前的一貫政策，更換人事組織，取得新生的成果，參加新秩序的建設，我方並不予以拒絕”。
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