（本文系賈康先生2018年12月18日在網易“中國經濟報告”專題會上的發言）
謝謝孫總，大家好！我這個發言是舉辦方按照命題作文的方式安排的，正好是要回應一下剛才曉求校長出的題目：怎麼看待積極財政政策。對下一年度展望積極財政政策，我想先從宏觀經濟大勢說起，因為我們一開始研究財政，就知道要牢固樹立一個全局觀——財政是服務於國民經濟發展、社會發展全局的，是服務於最高決策層的戰略方針的貫徹實施的。在服務全局的視野之下，“跳出財政看財政”，首先要對於宏觀經濟大勢有一個正確的理解和把握。最扼要地說，我的理解是當下中國宏觀經濟大的形勢，是遇到了不確定性這樣一個外部衝擊，主要來自所謂貿易摩擦升級的不確定性，困擾著我們的經濟運行，而下一年度，也可能包括未來幾年，這種不確定性困擾中的下行是大概率事件了。今年的下半年，已經明顯表現了經濟增速的下行，一季度報的是6.9%，二季度6.8%，三季度就一下滑到了6.5%，估計四季度還要往下行，但是今年完成兩會上所說的6.5%左右這個引導性的目標，應該還是一個大概率。明年繼續下行的過程中，我認為我們努力的基本方向，就是極其需要在不確定性中間把握確定性的一面，這個確定性的一面，主要就是我們可選擇的、我們應該努力去做好的事情。
我非常擁護剛才曉求校長說到的要堅定不移地在解放思想的引導之下，推進改革，擴大開放。這是事關全局的，是紀念改革開放四十週年我們應特別明確加以重申的，要應對著關於改革開放實際上存在的一些錯誤認識與傾向，在問題導向之下，把我們的確定性，在改革開放大政方針概念上把握好。我們具體的政策方針裡，就要堅定不移地貫徹中央最近已經特別強調的必須支持多種經濟成分的全面發展，兩個毫不動搖，既包括國有經濟，也包括民營經濟，積極走向共贏的混合所有制的改革基本方向。要通過堅定不移的改革開放，來釋放我們的潛力和活力，這方面我們可以看到，中國的發展還有相當可觀的空間和縱深。我們的工業化、城鎮化，還有可觀推進空間這樣的高速增長期。
當前在擴大內需這個概念上，有了更為現實的迫切需要。擴大內需對應的，我認為首先應該強調的是有效投資。中國的工業化，伴隨著城鎮化，所要求的有效投資從中心區域到農村區域，其實俯拾皆是。這正是我們自己的所謂迴旋餘地，我們的潛力空間，我們在整個世界中最典型的新興市場經濟體巨大的市場潛力，給我們把握確定性，提供了客觀的基礎。
當然，在這個擴大內需的投資和消費兩方面，要形成有機的聯動。我是不贊成把擴大消費放在前面單純加以強調的，可持續的消費一定是有效投資、有後勁兒的經濟發展潛力活力的釋放支撐出來的可持續的消費，落實到人民美好生活需要得到滿足。這裡面特別要把握好的，就是要把短期的一些安排，短期應對外部衝擊要“六穩”的訴求，和中長期的我們實現和推進現代化這方面必須堅定不移掌握好的基本要領和長期目標結合好。這是我對於宏觀經濟大勢和相關的財政怎麼服務全局的一個粗線條的理解框架。
按照這樣一個宏觀經濟大勢，我們在不確定性困擾中間，必須應對經濟要出現的下行而服務全局，把握好我們的確定性，爭取中長期的戰略目標如願實現，全面小康以後還要跨越中等收入陷阱，還要達到中央提的新的兩步走目標，2035年前後要基本建成現代化。按照這樣的戰略願景和奮鬥目標，當下我覺得財政政策要更加積極是必然的選擇，是中央決策層面已經非常明確的要求。財政的整個的分配體系，在政策的特點上就是要更加積極，而怎麼理解它，下面我想談一下自己一個關於積極財政政策服務全局的認識框架。
要分兩個層面。第一個層面，我願意強調，全面理解財政政策服務全局的“積極”的含義，要有三個維度。所謂財政政策更加積極，顯然是服務全局的積極，這三個維度，第一，是財政政策怎樣掌握總量這方面的調控優化。第二，財政政策的不可替代性，是在於它有別於貨幣政策而應該在優化結構這個方面，更多地從宏觀層面發揮它應有的特定功能和作用。第三個維度，就是中國要完成經濟社會轉軌，財政還必須動用公共資源去積極推進在改革深水區的攻堅克難的改革。財政在過去支持改革方面，已經形成了一個概念，我認為是正確的，就是不光要把錢花出去，支持方方面面應該得到支持的這些經濟活動，同時，還得“花錢買機制”，無論是支持經濟增長點也好，區域發展也好，民生改進也好，這個錢怎麼花的機制，必須一併考慮，這就是把調控、把服務都寓於改革之中。這三個維度我認為缺一不可，它都應該納入財政政策更加積極的含義之內。
第二個層面，談談下一個年度，也可能延續到更長一些的時間段裡，這個更加積極按照三個維度，我認為應該掌握好的基本要領。
首先，在總量調控方面，赤字率有必要進一步提高。現在官方的說法，今年赤字率是2.6%，當然這個是在安全區之內的一種狀態。下一個年度通盤考慮以後，我覺得至少可以提到整數3這個關口。這個3%的意義，帶點兒心理作用的特徵，就是當年簽訂馬約的時候，歐盟成員國他們約定的一個整數關口，把3%作為一個控制線或者叫預警線。當然，它並不是有人所說的所謂國際公認的警戒線——並沒有公認，美國人不認，日本人也不認，這是歐盟成員國他們自己籤馬約的時候認的。在後來的實踐中，世界金融危機來了，壓力之下不光什麼希臘、葡萄牙等等這些相對小的經濟體守不住這條線，就是帶頭大哥德國、法國，也曾經在一段時間裡失守這個3%的控制線。但它畢竟有一個在防範風險方面的積極意義。中國如果下一年提到3%，我覺得在控制風險這方面沒有問題。赤字率的3%也不是絕對不可逾越，如果明年是3%左右，後年、大後年有必要的話，再適當提高一點也不是不可想象。跟著這個赤字率提高，按照中國現在彌補赤字的機制，題中應有之意就是要適當擴大舉債規模。這個公債，中國已經有了規範的框架，除了國債之外還有地方債。中央層面按照國債名義所舉借的債務和地方層面按照地方的一般債務和專項債合在一起的舉債，它們和GDP之比，這個指標叫做公共部門負債率。中國從現在的官方指標來看，也明顯是在安全區之內的，是在40%偏下一點。當然，很多人關注的是對於地方的隱性負債，做什麼樣的判斷——確實沒有權威數據，我們也知道有關部門高度關注這個事情，但是在中國現在的信息來源裡，是得不到權威數據的。
我個人粗線條的認識，是要警惕地方隱性負債，但是更關鍵的是要分析地方隱性負債在現在這個階段上它的發生機制。我也不認為現在中國的地方隱性負債像有人所說的，已經高得會形成一個多麼大的系統性風險，但是我們主要是從防患未然、特別是優化機制這方面要高度關注。在新的運行條件之下地方隱性債的問題。
彌補赤字，現在用得到的這個舉債的規模，是隱性負債之外的陽光化的國債和地方債，現在這個發行機制按照預算法，都是有章可循的。應當依法把國債和地方債的發行處理好，在綜合考慮之下還本付息要做年度之間的修勻，同時能達到彌補赤字缺口這樣一個功能作用。赤字率和舉債規模，他們適當往上抬，都有總量擴張的特徵即是要配合貨幣政策來適當地給經濟更多地加入流動性，和擴張性的刺激因素。在它的旁邊，應該強調減稅，也是剛才曉求校長特別強調的，我認為這也是要堅定不移的。中國的減稅首先也是有一個總量擴張的特徵，符合經濟學已經形成的政策方面的基本經驗，也是供給側結構性改革裡我們非用不可的一種政策手段。在減稅的同時，考慮中國的特點，就要注意到結合著中國的稅制改革，中國怎麼走向現代社會、形成現代稅制這樣一個改革方面的客觀要求。從這個角度來看，我們需特別注意，不能簡單照搬特朗普減稅的套路。美國的稅制結構是非常典型的直接稅為主，中國恰恰相反，是間接稅為主。我們間接稅中，最有影響的就是營改增之後作為第一大稅的增值稅，需要把增值稅的標準稅率再往下降，它的三檔稅率要努力收縮成兩檔稅率，這都是明後年要積極考慮的事情。另外，企業所得稅標準稅率25%是不是可以適當降低？已經對中小企業說了，“減半徵收”覆蓋“十三五”。到了2020年之後，面對“十四五”是不是要延續對中小企業這樣的所得稅的優惠，這都是應一併考慮的。小微企業簡易徵收辦法，也是更加優惠的減稅，這些是在中國我們已經做和將繼續做的事情。
企業所得稅標準稅率適當降低的同時，也要考慮鼓勵企業研發創新。相關所得稅稅基的加計扣除，有沒有可能從現在的175%再往上提，比如提到200%。這些是中國從正稅的角度來說，最主要的可做的減稅的事情。
另外，就得同時考慮間接稅和企業所得稅往下調整，並不是稅制改革的全部，中國還必須在這個減稅的旁邊，考慮怎麼貫徹中央所說的逐漸提高直接稅比重。這是必須納入一個系統工程來通盤考慮的。
在總量擴張這方面，我們提到了赤字率，相連帶的舉債問題，還有減稅的擴張作用，以及減稅必然要帶來的改革和結構化這方面的優化取向下的工作，旁邊就還必然又聯繫到另外一些在擴張方面可以起作用的政策措施。在這個事情上，可以提到支出——適當的支出擴張，是從赤字率提高帶出來的支出安排上的可能性，跟著就得把它落到結構優化的方案上。所以，從下一個年度第一個維度的總量擴張，必然要引申到第二個維度的討論——財政的積極，必須發揮它不可替代的優化結構的功能。有了赤字支撐出來的更帶有規模特徵的一個支出盤子，那麼這個支出盤子怎麼樣突出重點，統籌協調，一定要把整個財政支出的結構優化問題，放到儘可能高水平的一個定製化解決方案上。我們前些年已經意識到了，有一些過於形式主義的或欠妥當的做法必須做調整。比如說前些年被人們所推崇的支出盤子裡的某些部分要做特定的掛鉤處理，結果後來發現整個財政支出盤子的48%（差不多一半）已經僵化，跟一些指標捆死了，十八屆三中全會就明確提出以後原則上不再做這種掛鉤，這都是支出結構優化裡必須掌握好的要領。當然，這也可能要觸動一些我們所說的“利益固化的藩籬”，要求各個部門在這些方面更理性討論以後形成一些基本共識。
還有就是收入再分配機制，關係到結構優化問題。財政對於弱勢群體的支持要用錢，財政的減稅，實為結構性減稅，後面跟著的也有結構性的優化要求，必須處理好。這個收入再分配對接到前面所說的直接稅問題，直接稅的制度建設就是要在籌集財政收入的同時，更著重於促進社會和諧，通過收入再分配的機制發揮調控和遏制收入差距擴大這種不可替代的作用。這在中國難度很大，現在整個財政直接稅在整個收入裡的比重是相當邊緣化的。全社會其實都對收入配問題高度關注，但是收入分配裡怎麼樣啃硬骨頭，形成這樣一個依法的、“稅收法定”條件下再分配的稅收調節機制，這是一個在中國任重道遠的制度建設任務。最典型的，就是談了多年現在遲遲不見加快立法的房地產稅。直接稅首當其衝的個人所得稅，有一定的進步了，今年有修法的調整改進，當然也留下了一些遺憾，但得肯定個人所得稅終於邁出了“綜合”的步伐。遺憾的就是所綜合的，是把4種勞動收入綜合了，而非勞動收入中哪怕一分錢都沒有涉及到這個方案裡。非勞動收入其中當然也得區別對待，但是至少不是直接投資的比如金融資產的增值等等，本來應該積極考慮適當地和勞動收入合在一起來實施“綜合”，但出於種種制約條件，這次只把四種勞動收入做了綜合，這四種勞動收入綜合以後，可以預料從明年年初開始，中國的一些專家群體，稅負會明顯上升，而這些專家群體到了創新的企業裡，確實又是他們要不惜高薪穩住的人才團隊，於是這些高科技企業、特別追求創新的企業，實際上要留住自己高端團隊的成本，會明顯提高。另外，這也涉及知識分子政策，按勞分配情況下對這種高端勞動的回報，除了工薪以外，勞務、特許權收入，還有知識分子可能多少年的成果體現在某一個時點上的稿酬等等，一下子都進了綜合，邊際稅率會大大提高，實際上形成了對於勞動貢獻的稅收歧視——這些都是我說的副作用與遺憾。再往後，直接稅改革裡，個人所得稅當然就要尋求機會再來優化它的一些政策設計，尋求在下一輪的時候彌補遺憾。另外的硬骨頭，就是看有沒有可能按照人大現關於立法的說法，在本屆人大任期的5年之內（現在只剩下4年），積極考慮啟動房地產稅的立法。這個立法啟動後在中國走多長時間現在也不好預計，一定是一審、二審、三審中做充分的討論，理性地尋求“最大公約數”，如果按照過去的經驗，很可能要推到四審，才能走完它整個立法過程。在下一個年度開始，我們從收入再分配、從結構優化這方面，不可迴避地要作前瞻，對應到從短期到中長期的通盤配套改革的問題，和整個再分配製度體系優化的問題。
第三個側重點，是前面已經提到的“花錢買機制”怎麼支持配套改革和重點改革。改革的重點，開放的重點，都要有財政必要的支持，這種支持往往是表現為財政不能就自己業務邊界為限，說到邊界就不再考慮別的事情了。我舉個例子：比如中國現在講的減輕企業負擔，降低制度成本，財政一定要做好減稅，同時，財政部門要跟其他的部門積極磋商，於正稅降低的旁邊，稅外的各種負擔怎麼降？看起來不是財政部門直接管的事兒，但財政部門一定要積極推動這些事情，比如社保五險一金。在國際比較來看，中國的五險一金明顯是非常高的一種制度成本。現在有了一個把基本養老繳費統一由稅務機關來管理的改進，而管理的力度空前，前所未有地可以更有把握防止徵收環節灑漏的情況之下，已經不得已做了妥協，一個是不許往前追溯；另外一個，原則上說負擔不能提高。真實情況是這個“不能追溯”好操作，負擔不能提高，就非常做難了，現在面上說，3/4的企業基本養老繳費不足，你說負擔不能提高，那麼已經交足的企業就得往下降，這非常明顯是一個實際生活中要趕快解決的問題。怎麼往下降？我的說法是要乘勢趕快把這個基本養老的全社會統籌制度確立起來。以這一個蓄水池替代原來分散的至少好幾十個蓄水池，它的互濟功能會一下子上臺階，互濟功能上來了，繳費的標準就可以調下去。這是已經說了十幾年的改革任務，碰到既得利益的阻礙，始終沒能真正衝破這個瓶頸，而我們現在應該乘勢解決這個問題，這就是財政在減稅同時，減輕企業的稅外負擔，首先對“五險一金”要有明確態度，推動其他部門一起做配套改革。另外，幾百種行政性收費，克強總理說那是“拆香火”的事兒，這個拆香火就意味著要結合著今年中央已經明確的大部制改革，再加上扁平化減少層級的改革，為減少行政成本，對於我們整個行政架構來個脫胎換骨式的改造。大部制扁平化合在一起，降低行政成本，而且減少這些局委辦的設置，就是減少了很多審批權，自然而然就可以順理成章拆香火以後，減少他們的審批權所衍生出來的收費權，實際上還會減少由這個收費權又衍生出來的、很不規範的暗中所謂不正之風和腐敗行為發生源泉的設租實權。這對於中國降低制度成本的意義，又是一個配套改革層面才能說清楚的重要改進，是財政應該積極支持的。
最後一點，說說PPP的創新。前幾年從克強總理到有關部門，不遺餘力在推進，這段時間看起來是要穩一穩，合乎波浪式發展規律，前面的發展高潮過了以後，稍微往下落一落，調整不是要叫停——不可能叫停，要通過規範發展，以後支持它的長期健康可持續發展。這個PPP，它恰恰是把我們前面三個維度全都結合在一起的：第一，它是擴張性的，是把我們很多有效投資的空間真正變成投資項目，公共工程、基礎設施、產業園區，乃至產業新城的建設和運營，而且項目一做可能做二十多年，三十多年，甚至五十多年，這個擴大內需不光是在當下應對外部衝擊，而且可為我們未來的發展增長後勁兒。第二，它的總量擴張有非常明顯的結構優化的作用，因為它是選擇性的，一定要選擇那樣一些在整個棋盤裡合適的位置放棋子，又有一個好的決策機制，即陽光化的機制——當然我們還要有種種要素配上去，讓PPP的決策儘可能避免失誤。第三，它機制創新的特色是非常明顯的，不光是一個融資模式創新，同時也是管理模式和治理模式的創新，是把政府、企業、專業機構的相對優勢合在一起，“1+1+1>3”的一個績效提升機制；它也必然推動我們的混改，在“不爭論”的情況之下把實事做起來——PPP是最好的一個切入點，這些大工程舉足輕重，在必須有運營期的情況下，要組建SPV（特殊項目公司），而這個公司一定是標準的現代企業制度，即一定是股份制的，而且這個股份制裡政府方面內在的要求，恰恰是不想“一股獨大”，他希望儘量少持股，少出錢，而調動體外的資金把事兒做出來，這是他的政績，這叫“四兩撥千斤”做得漂亮，恰恰就可以推進中國的混合所有制改革，讓全社會來觀察這個混合所有制是不是共贏。另外，PPP也一定會對應到中國現在立足於人類命運共同體的“一帶一路”，我們本土的這些PPP項目的經驗，會支持我們越來越多地在“一帶一路”上做境外的PPP。這些我覺得都應該納入中國財政政策的演變來處理好一個優化的系統工程。
這些認識請各位批評指正！謝謝大家。
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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