作者︱張榆（浙江省高級人民法院）
原載︱《人民司法（案例）》2019年第23期
【裁判要旨】
對火災事故調查報告的批覆雖然內容未包含直接處理決定，並在刑事訴訟中作為證據使用，但不能因此得出對相對人合法權益不產生確定影響的結論，進而否定其可訴性。是否屬於行政訴訟受案範圍，關鍵應從批覆的本質特徵、法律效果判斷是否屬於對相對人的權利義務產生實際影響的行政行為。
□案號 一審：(2018)浙07行初227號 二審：(2019)浙行終59號
【案情】
原告：浙江省蘭溪市愛蕊化妝品製造有限公司(以下簡稱愛蕊公司)。
被告：浙江省蘭溪市人民政府(以下簡稱蘭溪市政府)。
2015年2月10日，原告愛蕊公司廠區內發生火災，造成周邊房屋和企業財產受損。2015年4月13日，蘭溪市公安消防大隊作出火災事故認定書，認定起火原因為愛蕊公司操作工陳文兵在化料過程中，化料鍋中油料沸溢流淌至煤爐上引起火災。2015年2月11日，被告蘭溪市政府成立由公安局、消防大隊、監察局、安監局等有關單位組成的“2.10”火災事故調查組。同年4月20日，事故調查組作出火災事故調查報告，認定該火災事故為一起責任事故，愛蕊公司應對事故負主要責任，法定代表人曹國慶負有重要領導責任，事故當事人陳文兵負事故直接責任，建議由公安、司法機關進一步處理。同年4月22日，被告批覆同意火災事故調查報告。
2016年6月13日，蘭溪市人民法院作出了(2015)金蘭刑初字第480號刑事判決，認定曹國慶犯重大事故責任罪，判處有期徒刑3年。曹國慶不服，提出上訴。
2016年9月22日，金華市中級人民法院作出(2016)浙07刑終821號刑事裁定，駁回上訴，維持原判。2018年2月10日，曹國慶刑滿釋放。
2018年7月24日，愛蕊公司提起行政訴訟，請求撤銷對“2·10”火災事故調查報告的批覆。
【審判】
金華市中級人民法院認為，根據最高人民法院《關於適用行政訴訟法的解釋》的規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬於行政訴訟的受案範圍。根據該規定，如果行政行為已對相對人的權利義務產生實質性或具體的影響，則該行為應具有可訴性；如果行政行為對相對人的權利義務僅僅是產生了一定的影響，但該影響並非實際影響，而是籠統的，則該行政行為不具有可訴性。本案中，被告批覆行為的指向為火災事故調查報告，而該報告主要是明確事故發生的原因和性質，建議由公安、司法機關進一步處理。因此，當事人應承擔的具體責任、賠償方式、賠償數額等，均有待具有相應職權的部門在查證之後綜合考慮多方面因素才能確認。蘭溪市法院作出(2015)金蘭刑初字第480號刑事判決，認定曹國慶犯重大事故責任罪，是依據包括火災事故調查報告在內的28組證據作出的綜合認定，火災事故調查報告並不直接決定刑事判決的結果。因此，被告對火災事故調查報告的批覆行為不會對原告的權利義務產生直接的、實際的影響。對原告的起訴，依法應當予以駁回。金華中院一審裁定駁回原告的起訴。
愛蕊公司不服一審判決，提起上訴。
浙江省高級人民法院審理認為，本案的核心爭議是對涉案火災事故調查報告的批覆是否屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。涉案火災事故發生在生產過程中，涉案調查報告的內容載明系根據安全生產法、《生產安全事故報告和調查處理條例》和消防法等法律法規作出。《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十二條規定，重大事故、較大事故、一般事故，負責事故調查的人民政府應當自收到事故調查報告之日起15日內作出批覆……有關機關應當按照人民政府的批覆，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。本案中，蘭溪市政府作出對涉案火災事故調查報告的批覆系依法行使法定職權的行為。被訴批覆雖然未向愛蕊公司送達，但已經在蘭溪市法院(2015)金蘭刑初字第480號刑事附帶民事判決中以證據的形式外化，並非行政機關內部行為。涉案火災事故調查報告經過批覆後，涉案事故的原因、性質及責任已被明確界定，包括認定愛蕊公司應對本次事故負主要責任等，該認定對後續處理產生拘束，成為後續刑事或行政、民事等處理程序的一個重要依據。愛蕊公司的權利義務自此已被設定，這種設定並不從屬或依附於其後進行的處理行為，亦不必然被其後的處理行為所吸收，故被訴批覆並非一種過程性的行政行為，而是對當事人的權利義務產生了直接影響。綜上，涉案批覆系針對特定主體就特定事項作出，對上訴人的權利義務產生實際影響，構成可訴的行政行為。原審法院以該批覆不屬於行政訴訟受案範圍為由裁定駁回起訴，屬適用法律錯誤，依法應予糾正。上訴人的上訴理由成立，法院予以採納。
浙江省高院一審裁定：一、撤銷金華中院(2018)浙07行初227號行政裁定；二、指令金華中院繼續審理本案。
【評析】
涉案火災事故調查報告的批覆內容為同意該調查報告。調查報告經過批覆產生法律效力，故該批覆的法律效果是通過調查報告的內容予以承載和體現，二者構成一個整體。本案的爭議焦點是對火災事故調查報告的批覆是否可訴，對此，存在不同觀點。第一種觀點認為，涉案調查報告具有建議性，只是建議司法、行政機關對相關單位和人員作出處理，並未直接設定當事人的權利義務，故其批覆不可訴；第二種觀點認為，涉案調查報告具有證據性，既然在刑事訴訟中作為證據使用，意味著不一定會被採納，對當事人權利義務的影響是不確定的，故其批覆不可訴；第三種觀點認為，涉案調查報告經批覆後對當事人的權利義務產生實際影響，批覆是一種獨立的行政行為，故可訴。筆者同意第三種意見，即判斷一個事項能否納入行政訴訟受案範圍，需考察兩個要素，一是必須屬於行政行為，二是必須對相對人的權利義務產生實際影響。涉案調查報告的批覆符合上述要件，具體分析如下：
一、涉案調查報告的批覆是具有行政法效力的行政行為
被訴調查報告的批覆是否具有可訴性，首先應當從批覆的內容和形式分析是否符合行政行為的特徵。涉案火災事故調查報告系由蘭溪市公安局、消防大隊、監察局、安監局等多家機構共同成立的調查組作出，內容包括事故發生經過和救援情況、事故原因和性質、責任認定以及對事故責任者的處理建議等。
1.涉案調查報告兼具安全生產事故調查報告與火災事故調查報告的特點。根據《火災事故調查規定》第三十二條、第三十三條規定，較大以上火災事故還需在火災事故認定書之外製作事故調查報告。而較大的火災事故往往發生在生產活動中，同時也構成安全生產事故。涉案火災即是發生在生產過程中，調查報告中載明是根據《生產安全事故報告和調查處理條例》和《浙江省生產安全事故報告和調查處理規定》等法律規範作出，在進行責任認定時，依據的是消防法和安全生產法等。故涉案火災事故發生在愛蕊公司的生產過程中，既具有火災事故的特點，也具有安全生產事故的特徵。
2.涉案調查報告的批覆系行政主體依據法定職權作出的行政行為。安全生產法第八十三條第一款規定：事故調查處理應當查清事故原因，查明事故性質和責任，總結事故教訓，提出整改措施，並對事故責任者提出處理意見。《生產安全事故報告和調查處理條例》第二十二條規定：負責事故調查的人民政府應當對事故調查報告作出批覆……有關機關應當按照人民政府的批覆，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。即在事故調查報告中確定事故責任，由政府進行批覆，是處理安全生產事故的法定程序。本案中，蘭溪市政府作為行政主體，依據法律法規的授權，對涉及特定事件和對象的火災事故調查報告作出批覆，是在行政管理活動中行使行政職權的行為，具有行政行為的特徵。
3.涉案調查報告的批覆具備可訴行政行為的外部性特徵。涉案調查報告及批覆雖未向相對人送達，未對外公開發布，從形式上看是上級行政機關對下級行政機關所作，屬於內部行政行為，但蘭溪市法院作出的(2015)金蘭刑初字第480號刑事判決書中，火災事故認定書和火災事故調查報告均被作為證據使用，認定書用來證明起火原因，調查報告用來證明事故責任，並作為對曹國慶定罪暈刑的重要依據。故涉案調查報告及批覆的效力不再限於行政機關內部，而是已經通過刑事判決被外化，為行政相對人所知悉，產生外部法律效力。
4.作為證據使用與構成獨立的行政行為並不衝突。消防法第五十一條第三款規定：“公安機關消防機構根據火災現場勘驗、調查情況和有關的檢驗、鑑定意見，及時製作火災事故認定書，作為處理火災事故的證據。”可見，火災事故認定書往往在後續處理程序中作為證據使用，涉案調查報告經過批覆後亦是在刑事訴訟程序中作為證據使用。一般而言，可訴的行政行為應是直接對當事人的權利義務產生影響的行為。從理論上講，證據需要經過庭審質證，最終能否被法院採納具有不確定性，故不必然對當事人的權利義務產生影響。但本案中，涉案調查報告在作為證據的同時，也構成一個行政法意義上的行政行為，二者並不衝突。作為證據使用時，強調的是在訴訟程序中該調查報告對案件事實和責任的證明力，只解決其證明內容在個案當中能否被採信的問題；而作為一個行政行為，對事故責任的認定本身具有相對獨立的價值，不依附於後續的行政處罰或刑事訴訟程序，可以在本次刑事訴訟之外運用，如涉案事故可能還涉及民事上的損害賠償責任，也需要根據涉案調查報告的責任認定確定當事人的過錯程度，進而決定民事賠償份額。所以，涉案調查報告既可以作為證據使用，也具有行政行為的獨立價值。
5.涉案調查報告並非專業技術鑑定行為。《火災事故調查規定》第二十九條規定：“公安機關消防機構應當根據現場勘驗、調查詢問和有關檢驗、鑑定意見等調查情況，及時作出起火原因的認定。”本案中，火災事故認定書是由蘭溪公安消防大隊作出的，內容為起火原因認定，未涉及責任認定。火災事故認定是公安消防機構對火災產生原因的客觀評價，是一種專業技術鑑定行為，不是一種獨立的行政行為。鑑定行為是鑑定人運用專門知識或技能從科學角度對專門性問題的起因、過程、結果等進行分析、鑑別，作出判斷。鑑定得出的是事實性結論，只解決事實層面的問題，而不涉及責任判斷。而涉案調查報告雖然是建立在火災事故認定書基礎之上，但其主要內容是進行了事故責任的界定。責任認定是在查清火災事故的事實後，根據當事人的行為與事故之間的因果關係，以及其在事故中所起作用，結合法律規定而作出的結論，屬於運用法律法規的行為，而非鑑定行為。
二、涉案調查報告的批覆對當事人的權利義務產生實際影響
最高人民法院《關於適用行政訴訟法的解釋》第1條規定：對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。可見，被訴批覆是否具備可訴行政行為的特徵，還要審查是否對特定對象的合法權益產生影響。涉案調查報告是調查組依據法律法規的授權，通過現場勘查、鑑定、調查情況等程序，在綜合分析事故原因的基礎上，對有關單位和人員進行責任認定，雖然沒有直接設定當事人應承相的具體民事、刑事、行政責任，但經政府批覆後，事故的原因和性質、愛蕊公司在其中要承擔的責任，已被明確界定。該認定具有公定力和約束力，會使行政相對人確定地處於違法者的法律地位，併成為後續追究其民事、行政、刑事責任的重要依據：在刑事案件中，曹國慶被認定為重大事故責任罪，其對事故應承擔責任的主要依據就是涉案調查報告。涉案調查報告為後續的具體處理程序確定了責任性質及程度，產生拘束力，而非僅僅是建議性，後續的處理是建立在責任認定的基礎之上。故涉案批覆系針對特定主體就特定事項作出，對當事人的人身自由、財產權利等都會產生重大不利影響，因而是可訴行政行為。
三、刑事訴訟中對證據的審查不能取代行政訴訟對行政行為的審查
否定涉案調查報告的批覆可訴性的一個觀點認為，涉案批覆經過刑事訴訟程序審查，已被採信，再納入行政訴訟受案範圍，可能導致訴訟程序的衝突和訴訟資源浪費。對此，筆者有不同看法。
首先，審查角度不同。從司法實踐看，在刑事訴訟程序中，國家機關作出的責任認定具有其他證據難以取代的公信力，在證據之間存在衝突時，其證明力遠大於當事人自己提供的證據或陳述。刑事訴訟程序對證據的審查和質證側重於證據特性，即真實性、合法性、關聯性，不同於對行政行為本身的審查。行政機關出具的事故責任認定只要具備真實、程序合法的形式特徵，在刑事訴訟中通常就會被採信。而行政訴訟中，對火災事故調查報告及批覆行為的合法性審查，是從行政行為的職責權限、調查取證程序、相關證據、法律法規依據等方面予以全面審查判斷，而這些可能影響調查結論的環節往往未能進入刑事訴訟證據審查的視野。
其次，舉證責任分配不同。在刑事訴訟的舉證、質證中，當控方舉出火災事故調查報告作為證據時，被告人如果質疑該證據的效力，則負有舉證責任，需提出充分的理由或一定的相反證據。而刑事訴訟的被告人往往處於羈押狀態，又沒有直接參與火災事故調查的過程，很難提出否定調查報告的有力證據，在收集證據、舉證能力方面存在弱勢，容易造成實質上的不平等。而行政訴訟程序則不同，行政訴訟法第三十四條第一款規定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規範性文件。”即行政訴訟中，原告如果對行政行為的合法性提出異議，則應由被告即政府一方承擔證明行政行為合法的舉證責任，公民一方在訴訟中處於有利地位。
綜上，將火災事故調查報告的批覆納入行政訴訟受案範圍，符合我國行政訴訟法不斷加強保護行政相對人救濟權的法治理念，有助於監督行政機關依法公正履行事故調查責任，更好地保護行政相對人的合法權益。
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