金康：系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司管理諮詢事業部品牌經理，現代研究院研究員。
李啟春，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司管理諮詢事業部業務總監，現代研究院高級研究員。
“十三五”已接近收官，我國經濟發展在複雜的國際環境中順利換擋並保持“穩增長”態勢，同時正處於新舊動能轉換的關鍵起步階段。在五大發展理念的指導下，適應經濟發展新常態的高質量發展已成為我國經濟發展的基本要求，指明實現全面建成小康社會目標、開啟社會主義現代化建設新徵程的發展道路。
與此同時，各地方“十四五”規劃前期研究工作已經展開，中央企業和地方的國有企業在國務院的統一部署下，就“建立覆蓋全國資監管系統的三級國資規劃體系”事宜做相關規劃準備，抓緊研究制定國有企業改革三年行動方案。公開信息顯示，各地圍繞“十四五”規劃的國有企業改革轉型籌備工作已經陸續開展。對於深度耦合國民經濟發展軌跡的地方城投公司而言，“十四五”規劃以及規劃帶來的機遇和挑戰將深刻影響其發展戰略。
一、從歷次五年規劃看城投行業的演變
五年規劃，即“國民經濟和社會發展五年規劃綱要”，是我國國民經濟計劃的重要部分，每一個五年計劃都對國家重大建設項目、生產力分佈和國民經濟重要比例關係等作出重要規劃，為國民經濟發展遠景規定了目標和方向。從“一五”計劃（1953-1957）開始，我國進入有計劃地發展和改造國民經濟、推動工業化發展階段；“二五”至“九五”計劃（1958-2000）期間的數十年，國民經濟發展和經濟體制改革計劃有序推進，改革開放總體部署也逐步落到實處，以上海久事集團為代表的城投雛形誕生於20世紀末葉。
“十五”計劃（2001-2005）是中國新千年第一次置身於全球化背景之下的經濟計劃，確立了以經濟結構的戰略性調整作為主線的發展思路。隨著分稅制改革的實施推進，相當一部分城投公司於“十五”期間設立，承擔了地方城市投融資建設的重任。
2006年，我國國民經濟和社會發展由“計劃”進入“規劃”時代。“十一五”（2006-2010）規劃是科學發展觀正式提出後製定的第一個五年規劃，全面貫徹落實科學發展觀，闡明國家戰略意圖，規範引導市場主體行為。“十一五”期間，全球金融危機爆發，由全球價值鏈傳導的負外部性給國內的經濟造成了巨大威脅。2008年，為應對國際金融危機，國家實施了“四萬億”的投資拉動計劃，中央政府積極鼓勵地方政府成立各類投融資平臺，進行大規模的融資和建設，以抵消經濟乏力的影響。中央的號召激起了地方政府融資的新衝動，地方政府利用大量的國有資產和土地資源，通過新設和注入的方式，成立了一大批城投公司。到“十一五”末，全國地方政府融資平臺數量已達8700多家，這些城投公司為地方經濟發展和產業發展提供了重要支持和保障，成為我國經濟逆週期調節的創新型主力軍。
“十二五”規劃（2011-2015）從政策指向上清晰勾勒出未來五年中國產業路線圖，即要圍繞發展現代農業，傳統制造業轉移和升級、培育和發展新興產業、提升現代服務業規模和效率四條主線，以產業發展為基礎構建下一階段中國經濟的支點。這一時期，國內經濟進入快速發展通道。與此同時，長期以來城投公司的野蠻生長和融資活動的無序開展，也帶來了投資效率低下、政府性債務激增等諸多問題。在此背景下，2010年6月，國發〔2010〕19號文，提出了對地方投融資平臺進行清理、規範的要求，拉開了城投公司清理整頓的大幕，城投行業也從盲目擴張融資進入限制融資階段。
“十三五”規劃（2016-2020）要求，在新“五大發展理念”指導下，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式，為實現第二個百年奮鬥目標奠定堅實的基礎。這一時期，我國經濟發展進入增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期的三期疊加的階段。經濟新常態下，供給側結構性改革和國資國企改革都朝著深入推進，國民經濟朝著高質量發展邁進。這一時期，伴隨著防範化解重大金融風險列入三大攻堅戰，城投行業也進入高壓監管和規範轉型階段。國家及相關部委陸續出臺一系列文件並召開會議等對債務風險提出新的監管要求，問責、處理了多起地方政府和城投公司違規舉債融資事件。
在這樣的背景下，“政府融資平臺”將逐步退出歷史舞臺，城投公司不得不開始轉型並將作為一個獨立的市場主體存在，以此進一步服務於地方政府和社會經濟發展。2019年，站在“十三五”的末端回顧。建國70年來，從“一五”初期的百億美元，到如今的約14萬億美元，躍居成為全球第二大經濟體，中國經濟經歷了史無前例的增長。我們也必須客觀地認識到，在快速發展的背後是生產要素的大量投入和風險集聚，供給側結構性改革的推進也昭示著我國國民經濟和社會發展正逐步改變之前的低質量發展路徑，進入體制機制系統性切換的關鍵時期。對於以城投公司為代表的國有企業來說，需要以一以貫之的高度政治責任感和使命感，堅持市場化改革方向不動搖，推動國有企業改革向縱深發展。
二、“十四五”規劃對城投公司轉型發展意味著什麼？
2021-2025年，是國民經濟和社會發展第十四個五年規劃時期，我們即將迎來中國共產黨成立一百週年，更要在全面建成小康社會成果的基礎上謀劃下一個“百年大計”。據NBER、哈佛大學等機構研判，這一階段我國未來經濟增長將保持中速平穩態勢，年增長率約為4%。這個數據背後是多重因素共振影響，一方面是增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期的三期疊加的餘震效應，另一方面是我國經濟增長由高速增長階段轉向高質量發展階段轉換的負外部性。
放眼“十四五”，在這樣一個具有特殊意義的歷史交匯期，國民經濟發展勢必迎來歷史性的機遇，地方經濟社會發展也必將迎來新的發展目標和發展任務。而城投行業依附和支撐於地方經濟發展，也勢必將迎來重大變化。
那麼，與我國經濟發展息息相關的城投公司，“十四五”對其來說，意味著什麼呢？
1、從價值的意義來看，是趨勢，也是地方發展需要
從中央到地方，新一輪國資國企改革已經進入攻堅期，以城投為代表的地方國有企業改革轉型也已漸入成熟期。城投公司對於地方政府最大的價值就是促進地方經濟發展，雖然政策要求城投公司不得承擔政府融資職能，必須轉型，然而未來城投公司仍然將在中國經濟發展中發揮重要作用。隨著地方“十四五”規劃的出臺實施和戰略推進，伴隨著時代機遇，地方產業發展機遇將顯現且空間巨大，城投公司作為地方最主要的國有資本運作主體，在服務於地方新型城鎮化建設、城市運營、產業導入和培育等方面有著巨大的社會責任和先天的發展優勢。
2、從機遇的角度來看，時代機遇賦能城投公司轉型
從歷次五年規劃看城投行業的發展演變，不難看出“十四五”時期對於城投行業轉型、發展、升級的重要意義。城投行業的發展根植於我國特有的投融資體制，“十四五”時期，我國將進入全面工業化的攻堅期、深度工業化的攻關期、產業智能化的奠基期，5G、特高壓、新能源、大數據中心、人工智能、工業互聯網和區塊鏈等新型基礎設施建設逐步普及，將帶來城市發展業態升級，大量的機遇會湧現，城投行業也勢必將迎來發展的新流量接口。對於城投行業而言，一方面是國家和地方政策指導轉型升級，另一方面也是自身的發展需要，兩方面因素都要求提前佈局“十四五”規劃。“十四五”時期是城投行業深化改革的重要時期，也是轉型升級的重大機遇期，在一般性發展戰略規劃的基礎上結合對“十四五”時期的前瞻性研判設計十四五相關規劃，具有重要實踐價值。
3、從風險的角度來看，需要避免盲目激進或過度保守
“十四五”是推動國民經濟高質量發展、跨越中等收入陷阱的關鍵五年，也是地方推動產業升級、新舊動能轉換的關鍵五年，帶來機遇的同時也會淘汰末位產能和落後產能，地方產業發展會面臨著傳統優勢產業競爭性外遷、頭部產業升級瓶頸抑制、新舊產業銜接斷檔等風險。對於城投公司而言，這種風險防範需要從兩個對立的面來落實：一是避免盲目激進的風險。城投行業的時代機遇大量湧現，企業往往偏好於做大規模，但過於追求規模的擴張會形成路徑依賴並分散資源、擴張風險，這就需要地方重視國有資本運作的節奏，守住發生系統性風險和保持國有資產保值增值兩條底線，避免盲目跟風、高槓杆、高風險操作。二是避免過度保守的風險。在現有的已經趨穩的政策指導下，地方債務化解、城投公司轉型、國有資產保值增值都是建立在健康、可持續的企業運營基礎上的，為了避免操作風險而過度保守錯失機遇，也會造成一定程度的國有收益損失。此外，地方也需要打造國民經濟和社會發展的有力抓手，不斷推進高質量發展，把握機遇、穩步發展是首要任務。
三、面向“十四五”，城投需要做哪些準備？
“十四五”將至，國家將迎來由大國走向強國的重要戰略機遇期，一萬多家城投公司亦將伴隨國家發展大勢迎來轉型發展的新紅利。適應變化的關鍵在於認清變化，並主動擁抱變化。在這樣的背景下，作為地方政府天才般創造的城投公司，也需要適應時代變化而謀求自身轉型發展，未雨綢繆、整裝待發，在新的城建投融資體制下，以新的運作機制繼續依附和支撐於地方經濟與產業發展。
面向“十四五”，城投行業的轉型升級需要從多主體、多方面著手準備：
1、提高戰略認知，重塑地方投融資體制機制
對於地方政府和城投公司而言，都需要清晰地認識到，每個五年規劃期都有對應的時代紅利。“十三五”規劃將圓滿收官，“十四五”規劃帶來的機遇將產生新一輪的流量紅利。以基建業務為例，未來的基建重心不再是“鐵公機”和房地產，而是支撐5G、特高壓、新能源、大數據中心、人工智能、工業互聯網和區塊鏈等技術的新型基礎設施，這些新型基礎設施建設的背後，又蘊藏著無數的新業態風口。這就需要城投公司提高戰略認知，主動發現並藉助大趨勢的變化，積極引導地方政府重塑投融資體制機制，從體制機制層面做好迎接時代紅利的準備。
2、順應時代趨勢，重構企業中長期發展戰略
在充分理解“十四五”時期時代要求的基礎上，城投公司需要藉助外力深刻洞察內外部環境的演變，把握和順應時代趨勢。根據國家政策導向、城市定位、深化國資國企改革的要求、地方政府對國有投融資平臺的要求和期望、公司內部積累的資源和潛在爭取的政府性資產資源，系統性重構企業的中長期發展戰略，包括但不限於重構企業經營哲學、戰略發展思路、戰略發展定位、戰略業務佈局、戰略職能規劃、戰略保障措施等，打造新投融資體制機制下的企業核心競爭力。
3、把握對話窗口，爭取整合優質資產資源
“十四五”的時代紅利是巨大的，但也是需要把握的，過度保守無疑會錯失地方國民經濟和社會發展的良機。在未來幾年，這樣的特殊時期內，地方的政府和城投公司之間需要密切交流與合作，特別是城投公司，需要更加主動地打開對話窗口。城投公司作為地方最主要的國有資本運作平臺，長期以來與政府聯繫密切，理解政府意圖明確，具有作為未來地方國有資產資源整合載體的天然優勢，也具備地方打造國有資本投資公司和國有資本運營公司“兩類”主體的基礎能力。對於城投公司而言，需要主動承擔責任，盤活利用以泛城市特許經營權價值為核心的能產生充裕現金流的項目資產和現金流資產。在外部整合的基礎上，進一步對城投公司內部資源要素進行配置和運營。
4、優化運作體系，專業、高效參與市場競爭
城投轉型發展需要規劃先行，科學的戰略發展規劃則需要專業、高效的運作體系支撐才能落地實施。這就需要在國家深化國企改革的基礎上，對現有的組織架構進行填白和優化，對現有的職能進行擴充和篩選，對現有的制度流程進行梳理和再造。比如，理順城投與地方政府的關係、建立完善的內部組織體系、建立完善的制度體系等。隨著城市化進程的減緩，城投公司城建投資開發的使命面臨結束，然而城投公司核心價值依然存在，但需推進城投公司轉型，轉變投資方向，通過產業、創新要素、人力資源等方面的新型投資參與市場競爭，引導和促進地方經濟與產業發展。
5、提升資本運作能力，發揮國有資本規模效益
資本運作是一個企業獲得持續發展的動力源泉，一方面為企業業務的發展提供資金支持，是企業持續經營的動力，另一方面可以提高企業自身競爭力，在強大的競爭壓力之下增厚資本、壯大企業。城投公司通過市場化的資本運作，實現以資本為“紐帶”，導入社會資本和先進運營經驗，更加高效地發揮國有資本規模效益，助推地方經濟與產業發展。此外，地方應當積極以國家支持開發區平臺上市為契機，提前佈局，集中資源打造優勢業務板塊，積極爭取實現優質資產上市。
四、結 語
即將到來的“十四五”，勢必是新一輪高質量發展的關鍵時期，地方城市發展和產業升級都將迎來一波可觀的時代紅利。“政府融資平臺”已逐步退出歷史舞臺，城投公司將以提升運作效率和提高企業競爭力為出發點，轉型為一個獨立的市場主體進一步服務於地方政府和社會經濟發展。未來，城投公司作為地方最主要的國有資本運作主體，應當把握機遇積極謀劃轉型發展，以戰略先行、規劃引領，通過系統、完善、前瞻的發展戰略規劃明確發展框架和思路。從規劃本身來看，科學、完善、合理的規劃方案有助於城投公司統一思想、爭取資源、梳理目標和穩步提升，有助於其打造可持續的市場化融資能力，在新的政企關係和投融資體制機制下以新的使命繼續服務於地方城市發展和產業發展。最終，在時代浪潮的推動下，轉型成為以服務城市發展和產業發展為主要職責，以國有資本投資和運營為主要手段的智慧型城市綜合大管家。
參考文獻
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