文 | 易行健 （廣東外語外貿大學金融學院院長、國務院政府特殊津貼專家）
10月7日，新華社發佈消息稱，“十三五”期間，我國戶籍制度改革進展順利、成效顯著。公安部數據顯示，1億人落戶任務提前完成，1億多農業轉移人口自願有序實現了市民化，戶籍人口城鎮化率由2013年的35.93%提高到2019年的44.38%。
國際經驗表明，隨著城鎮化水平的提高，消費率會呈現“先降後升並逐步趨於穩定”的軌跡特徵，因為城鎮化能夠增加人均可支配收入，從而促進消費增長與消費結構升級。但在我國，城市化率的提高卻伴隨著居民消費率的下降，2000-2016年，我國常住人口城鎮化率提升了 21.2個百分點，平均每年提升1.2個百分點，但居民消費率卻在同期下降了7.2個百分點。
消費率是指一個國家或地區在一定時期內（通常為1年)總消費佔當年支出法國內生產總值的比例，其中，總消費包括居民消費和政府消費。2000年以來，我國的政府消費率（政府消費佔GDP之比）基本保持穩定，但居民消費率（居民消費佔GDP之比）則總體而言呈現下降然後緩慢上升的趨勢，居民消費佔GDP比重過低是中國消費需求不足的根本原因，目前我國居民消費率比世界平均水平低18個百分點左右，比中等收入經濟體的平均水平也低大約15個百分點。
在2020年新冠疫情的衝擊下，結合世界大國博弈帶來的不確定性和中國經濟進入高質量發展階段，中共中央提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，在這個過程中“需要將擴大內需作為戰略基點”。其中，“新型城鎮化”被視為從需求側促進居民消費的重點。
如何解釋中國居民消費率隨城鎮化提升卻呈現下降趨勢之謎？“雙循環”下，新型城鎮化建設應該注意哪些問題？
事實上，由於戶籍制度的存在，我國對於城鎮化水平的度量，一直以來存在兩個指標：常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率。近年來我國城鎮化率快速提升，常住人口城鎮化率由2000年的36.2%增長至2019年的60.6%，戶籍人口城鎮化率由2000年的24.7%增長至2019年的44.4%。然而，過去20年，兩者之間的差距一直在拉大，近年來差距雖然比最高峰時期有所下降，但依然高達16.2個百分點。如此大缺口意味著有2億多的農村居民實現了職業或者地域空間的轉換由農村進入到城市工作生活，但卻沒有實現身份的轉換，成為具有城市戶籍的城市居民。
常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間的差距我們稱之為“半城鎮化率”，這一現象稱之為“半城鎮化”。
農村勞動力流入城鎮後如果不能獲得城鎮戶籍，難以享受與城鎮戶籍居民同樣的社保、醫療以及教育等各種公共服務，因此在城鎮的農村勞動力其消費意願必然不足。張勳、劉曉光和樊綱（2014）研究結論表明農民工的邊際消費傾向低於農村居民和城鎮戶籍居民。
我們在理論建模基礎上結合使用我國省級面板數據以及中國家庭追蹤調查數據（CFPS）並結合2010年的人口普查數據進行經驗研究（易行健、周利和張浩，2020），探討人口城鎮化進程中“遷移”和“轉化”之間的缺口——半城鎮化率對居民消費的影響，結論表明半城鎮化率對居民消費率和城鎮居民消費率具有顯著的負向影響，這意味著加快農村遷移人口向城鎮戶籍人口轉變，通過降低半城鎮化率可以有效提升城鎮居民的消費水平。
我們的研究結論可以為“中國城鎮化為何沒有推動居民消費率的提升”這一謎題提供解釋，即我國的城鎮化尚以“遷移”過程為主，戶籍城鎮化進程遠遠落後於人口城鎮化進程，市民化進程的滯後加劇了農村遷移人口的儲蓄動機，進而制約著農村遷移人口的消費增長。
十八大以來，中央先後出臺了《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》和《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》有序推進農業轉移人口市民化、降低人口半城鎮化率，推進以人為核心的新型城鎮化，取得了巨大的進展，但是未來有必要更快速度降低半城鎮化率，推動破解國內需求不足的難題，加快形成雙循環新發展格局。為此，我們提出如下若干政策建議：
第一、加大對農業轉移人口服務力度，確保農業轉移人口群體“能消費”。
首先需要進一步完善新型城鎮化建設的頂層設計，加快農業轉移人口市民化，加大對農業轉移人口就業的支持與服務力度，促進農業轉移人口可支配收入的較快速度增長，確保農業轉移人口群體“能消費”。
城市化進程伴隨著大量農村勞動力向城市轉移，充足的就業崗位是農業轉移人口就業與收入的重要保障。地方政府應強化全方位公共就業服務，推進農業轉移人口職業技能培訓擴面提質。優先提供職業技能培訓等基本公共服務，並加大與農村相對貧困人口較多地區的勞務對接力度。在城市化發展過程中，要進一步加快我國第三產業的發展，為推進城市化進程提供足夠的就業保障，從而達到增加居民消費的目的。
其次需要減少農業轉移人口進城務工的限制和障礙。降低農業轉移人口進城的成本，使得更多農民能更便捷地進城務工；嘗試利用集體建設用地建設租賃住房試點，擴大公租房、廉租房向農業轉移人口覆蓋。
三是增加對農業轉移人口的公共服務支出。包括對農業轉移人口的醫療、社會保障、子女教育，以及保障住房建設等方面。在隨遷子女較多城市加大教育資源供給，實現公辦學校普遍向隨遷子女開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。通過調整政府支出結構，增加對農業轉移人口的公共服務支出，進而釋放出強大的內需增長潛力。
第二、完善與加大農業轉移人口的公共保障水平，確保農業轉移人口“敢消費”。
進一步完善與加大農業轉移人口的公共保障水平，全面建立統一的城鄉居民醫保、社保、養老等制度，並不斷提升其覆蓋面和覆蓋深度，穩定農業轉移人口的支出預期，確保農業轉移人口“敢消費”。推進建立統一的城鄉居民醫保制度，提高跨省異地就醫住院費用線上結算率，推進遠程醫療和社區醫院高質量發展。推進城鄉居民養老保險參保擴面，指導各地區全面建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。
短期內，提高農業轉移人口養老保險的覆蓋率。降低養老金繳費率門檻是擴大養老金覆蓋面、提高參保率的有效方法之一。建立相對獨立的低繳費和低待遇水平的“雙低型”養老保險體系是切合農業轉移人口實際的可行之策。對於低收入農業轉移人口群體，政府應當對其個人賬戶進行財政補貼，使其達到最低的繳費標準，補貼的標準與農業轉移人口工資水平掛鉤並隨著工資水平的變化進行動態調整。對於農業轉移人口參保率高的企業，政府應當給予一定的補貼或稅收方面的優惠。
在中期，政府應當升級“雙低型”模式並提高統籌層次。逐步將農業轉移人口與城鎮職工工資比例指數化，並根據這一動態化的指數逐步提高農業轉移人口的繳費基數和繳費率，增加統籌賬戶中的繳費比例，允許農業轉移人口將保險通過換算、補差額的方式逐步融入城鎮職工養老保險體系。
在長期，我國需要建立起多支柱的養老體系，充分調動政府、企業、個人、家庭與社會等各方資源，實現農業轉移人口養老金籌資渠道的多元化。
第三、加快戶籍制度改革力度，快速農業轉移人口市民化進程，確保農業轉移人口“願消費”。
受目前戶籍制度的限制，戶籍城鎮化進程遠遠落後於人口城鎮化進程，市民化進程的滯後加劇了農業轉移人口的儲蓄動機，進而制約著農業轉移人口及其農村家庭成員的消費增長。同時，由於戶籍身份無法完全融入城市，致使大多數農業轉移人口具有返鄉的預期，因此其更多是按照農村模式進行消費儲蓄的安排，這種滯後的城鎮化模式，已經嚴重影響了我國內需的擴大和經濟增長，阻礙了城鎮化對消費拉動作用的充分發揮。因此，應進一步推進戶籍管理體制改革、優化城鎮化佈局形態，推進農業轉移人口真正融入城鎮，確保農業轉移人口“願消費”。
各級地方政府應積極響應已經出臺的各項政策安排和要求，全面放開放寬落戶條件，並全面取消重點群體落戶限制，加快“農民工”的戶籍轉化進程。確保有意願的未落戶常住人口全部持有居住證，鼓勵各地區逐步擴大居住證附加的公共服務和便利項目。使居民基本公共服務和基本保障權益與戶籍脫鉤，真正實現無差異市民身份，從而有效地刺激消費，降低儲蓄率，從而快速降低半城鎮化率進而促進整體國民的消費水平。
只有不斷加大對農業轉移人口的扶持力度、完善農業轉移人口群體的社會保障服務、加快推進戶籍制度改革，降低長期以來對農業轉移人口群體的就業、福利和身份歧視，實現農業轉移人口和城市居民的權利平等和社會融合，降低農業轉移人口的預防性儲蓄動機和社會融入感，才能讓廣大人民群眾尤其是農業轉移人口“能消費”、“敢消費”、“願消費”，進而提升其消費和福利水平，為加快形成雙循環發展新格局奠定堅實的戰略基礎。
參考：《城鎮化為何沒有推動居民消費傾向的提升?——基於半城鎮化率視角的解釋》（易行健 周利 張浩）
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