改革開放以來，中國在社會、經濟等諸多領域均經歷了深刻的變革，而人口的大規模流動是其中一個重要的方面。2018年，中國流動人口為2.41億[i]，相當於每6個人就有1個流動人口。這一龐大的人群被認為是中國城市化的重要推動力量，卻面臨著“人口在流動，權利不紮根”的問題。近年來，該群體在流動規模、流動方向、流動結構等方面發生了諸多變化，但受戶籍制度的制約，其應享有的教育、醫療、住房、養老等諸多公共服務依然在“流入地”與“流出地”之間銜接不暢。
2018年，中國流動人口為2.41億[i]，相當於每6個人就有1個流動人口。
對於流入地政府而言，大規模的流動人口在推動城市經濟和社會發展的同時，不可避免地帶來了巨大的基本公共服務和社會保障壓力。那麼，流動人口的公共服務成本究竟應該由誰來承擔呢？
人口流動“舊時代”：省際差異問題的產生
改革開放以來，伴隨著城市化進程的加速，我國的流動人口的規模開始逐步擴大，加之2000年一系列戶籍放開政策文件的出臺，至2010年，我國流動人口總量高達2.21億[ii]。這一時期，尋找工作機會是人口流動的重要原因，因此，東南沿海經濟發達地區成為人口跨省流動的重要目標。據2013年國家衛計委的數據顯示，截至2013年，廣東、浙江、上海、江蘇、北京、福建等六省市佔全國跨省流入人口總數的87.83%[iii]，這就導致了東南沿海地區“人口倒掛”（即流動人口數量超過本地戶籍人口）和中西部地區“空心村”兩個極端現象。
這種大規模跨省份的人口流動，極大地促進了沿海省份的經濟增長，但也造成流入省份城市基礎設施和公共資源的供給嚴重短缺，帶來巨大的財政支出壓力。值得注意的是，在嚴格的戶籍管理制度以及經濟條件的限制下，
早期人口流動遷移主要表現為勞動力的個人而非家庭遷移，進而形成了流動個人與留守人群兩個不同的社會群體。其中，“流入地”政府承擔流動人口個體的公共服務，“流出地”政府承擔留守家庭的公共服務。 《中國經濟增長奇蹟成因追蹤》
流入地政府承擔流動人口個體的公共服務，主要取決於以下兩個方面。一是從現實角度來說，隨著人口的流入，其個體基本公共服務的需求已經轉移到新的城市，其享受的公共交通、基本公共醫療、社區、公園等都必然由流入地政府所提供，與流出地政府無關。二是流入地作為流動人口創造價值的主要受益者，秉承“誰受益、誰負責”的原則，理應為外來流動人口提供與本地居民大致均等的基本公共服務。
流出地政府承擔留守家庭的公共服務。從人口結構來看，留守家庭主要包括留守兒童和留守老人兩類。對於留守兒童來說，由於跨省外出子女隨行需要較高的經濟成本，以及現行戶籍制度的限制，部分適齡兒童只能選擇在戶籍所在地接受義務教育。對於留守老人來說，在以家庭養老為主導的社會中，無論從經濟上還是照料上，他們都難以從子女處獲得足夠的支持和保障，且部分老人不願意離開熟悉的居住環境，作為其長久居住地的流出地政府方，也應當對這一部分公共需求予以滿足。
人口流動“新時代”：省際間財政矛盾突出
近年來，在經濟發展和產業轉型的多重原因下，人口流動出現了多個變化趨勢，正式邁入了一個“新時代”。
進入2010年後，流動人口增速開始逐步變緩，年均增速降為2%，並且從2015年開始，流動人口在增速下降的同時，規模也開始減少[iv]（見圖1）。根據國家統計局公佈，2015年全國流動人口總量為2.47億，比2014年下降了約600萬；2016、2017年均比前一個年份減少了約100萬；2018年減少了約300萬。與此同時，流動人口結構出現新的變化，家庭式流動逐漸成為人口流動的主要趨勢。據2014年全國流動人口動態監測數據顯示，近9成的已婚新生代（1980年及以後出生）流動人口是夫妻雙方一起流動，與配偶、子女共同流動的約佔60%，越來越多的流動家庭開始攜帶老人流動[v]。其中，半數以上的流動人口有今後在現居之地長期居留的意願，穩定性相對較高，呈現出“留而不流”的狀態。
圖1 2000—2018年全國流動人口規模
數據來源：流動人口數據平臺. http://www.chinaldrk.org.cn/wjw/#/data/classify/exist
人口流動的新趨勢，導致流入省份提供基本公共服務的財政資金壓力進一步擴大，省際間財政矛盾突出。一方面，流動人口規模的下降，在一定程度上造成某些地區勞動力匱乏、經濟發展開始變緩的問題，地方政府的財政收入增速也開始減緩。另一方面，流動人口結構開始轉向以家庭為單位的遷移，進一步增加了流入地政府的財政支出壓力。流動的勞動年齡人口往往是城市發展最為需要的個體，但其背後的家庭成員，包括配偶、子女、老人等，就意味著要消耗更多的基本教育、基本醫療等公共服務。從財政預算的角度，目前公共財政支出的人口統計口徑依然是以戶籍作為主要單位，這就導致流動家庭基本公共服務的提供往往需要流入地額外的財政投入。
此外，國家在單項政策上的調整，也給流入地政府增加壓力。例如在基本教育上，1998年國家出臺《流動兒童少年就學暫行辦法》(教基[1998]2號)，提出了“兩為主”的方針，即農民工子女的義務教育以流入地為主，以公辦學校為主。這份文件明確了流入地對流動兒童教育的支出責任，且至今依舊是解決流動兒童教育問題的基本參照。隨著流動人口的留居意願增強，流動兒童群體將會紮根於流入省份，增加其教育經費投入。
完善流動人口公共服務成本分擔機制
央-地間的財政轉移支付，是解決省份財政支出缺口和省際公共服務均等化的一個重要手段。在相當長一段時間內，財政轉移支付規模，主要是由政府標準財政收入和標準財政支出的缺口所確定，而其測算標準即戶籍人口。這也是諸多省份在測算上爭議的一個重要焦點。
近年來，國家出臺了一系列轉移支付政策文件，旨在剝離戶籍制度對公共服務配置的約束。第一個重要的調整是計算總人口的標準。2011年由國務院出臺的《2011年中央對地方均衡性轉移支付辦法》（財預[2011]392號）中，在相關一般公共服務、公共安全、教育、文化體育與傳媒等支出科目的測算中，均採用戶籍人口加經摺算過的外來人口作為總人口標準。至2019年，該計算標準依然適用。
另一個重要的調整是，自2016年起，國務院出臺《關於實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》(國發[2016]44號)，
首次從政策文件上明確了人口流入地政府的主體責任，即流入地政府應當是流動人口公共服務的主要提供者。同年，財政部在《中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金管理辦法》（財預[2016]162號）中細化其轉移支付規定，在均衡性轉移支付資金中安排了農業轉移人口市民化獎勵資金，表示會適當考慮農業轉移人口流動等因素，將財政資金向吸納跨省（區、市）流動農業轉移人口較多的地區傾斜。這從財政上，適當彌補了流入省份的財政缺口，也使得地方的事權與財權更加匹配。中央財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制的辦法，固然可以部分解決流動人口公共服務成本的省際分擔問題，但想要實現基本公共服務均等化，下一步仍需繼續完善財政轉移支付制度，加大對吸納農業轉移人口較多地區的支持力度。
其一，流動人口帶來的城市基礎設施建設的壓力依然巨大，應當積極研究探索財政轉移支付、財政建設資金與城市基礎設施建設補貼數額、城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶數量“三掛鉤”的機制。其二，對於流動人口帶來的省內地方政府財政差異擴大化的問題，應當督促和激勵省級政府進一步完善跨市縣流動人口的公共服務提供的成本分擔責任，適當提高省級政府的統籌和財政兜底的比例。
