（本文系贾康先生2012年6月21日上午在中国发展研究基金会举办的公共预算与财政体制改革研讨会上的发言）
内容提要：中国财政体制如何处理集权—分权关系，反复为人们所讨论。回顾总结已有的改革，应特别注重由“行政性分权”转为“经济性分权”所内含的制度变革逻辑；分析1994年以后深化改革的问题，不可陷入似是而非的“因地制宜”论和简单看待中央、地方占比高低，而应牢牢把握市场经济大局对财政制度规范的客观要求和中央、地方事权合理化这一“源头”问题，处理好扁平化、地方税体系建设、理财法治化与民主化、转移支付合理化等重大问题。较适当合理的中央、地方收入占比，主要应是在制度建设、机制变革中自然生成的。
对于中国财政体制改革，特别是其集权和分权问题，我简单说一下自己的看法，请各位指教。
在中国改革开放新时期，财政改革一开始就是以分权作为宏观层面的突破口来运作的。首先微观层面是中央容许、推动了农村联产承包责任制，以及像深圳这样局部“撞击反射”式的实验。另外宏观层面也得有动作，基本判断是不能像前苏联“大爆炸”的那个思路，一夜之间取消指令性计划，来一个看起来很痛快、但实际上中国社会承受不了的突变改革，必须是摸着石头过河，渐进渐变，但需要找一个突破口。
在十一届三中全会之后，很快确定了宏观上的突破口是要首先松动财政分配这个方面，改变过去高度集中的体制，即实行分权。财政分配原来的体制，近乎于人们所说的统收统支，准确表述是总额分成、一年一定的体制，要变为“分灶吃饭”的“划分收支，分级包干”，一定五年不变。向地方分权同时，又非常明确地要求，权力要继续下放到企业。
这就把改革开放新时期宏观层面非常重要的改革过程拉开了序幕。财政向地方分权、又要求地方向企业分权的过程中，实际上形成了后续在计划、物资、人事、劳动、金融、投资等方面改革的一些比较松动、有弹性的空间，而整个国民经济不停车检修，继续往前走，由原来的指令性计划继续维系体制内的再生产基本运转，而旁边就伴随着生长出一个地方政府也很有意愿去越走越宽的体制外区间，是多种经济成分、各种试验、其他各种改革的可能空间，总体上提供了一个使改革可以试验、再进一步打开的局面和条件。
但是走到一定程度，便发现这里面的问题非常多，到80年代后半期，已形成越来越多的对于分灶吃饭的负面评价。如：实际上分配关系并不稳定，企业并不能真正搞活，而且出现了所谓“诸侯割据”这种地方保护主义、市场分割等等问题。那个时候就提出来要找出新思路，进而反复看市场经济的经验，反复讨论分税制的可能性。一直走到90年代，经过治理整顿之后，小平同志南巡，整个局面翻过来、再次出现改革和发展的高潮时，也是风云际会，有在一线主持经济工作的朱镕基同志，并在决策环节得到了元老层的全面支持，加上一线主持者个人的极大魄力，在1994年1月1日，我们称之为有里程碑意义的分税制改革终于付诸实施。
1994年的这个改革和新财政体制到现在的运行，应该说支撑了整个中国市场经济间接调控的基本框架，是走进了一个新的分权境界：国家主要以预算、税收、国债等，和货币政策方面的经济手段为特色的调控工具配合，来实施宏观调控。那么言下之意也就是要让市场的各种信号，与这些宏观参数综合在一起以后，实现由国家调控市场、市场引导企业、能够有利于解放生产力的整个一套“间接调控”的运行机制，使微观市场主体在分权状态下真正活起来。
这种运行机制实际是跟邓小平南巡所说的基本认识呼应的：就是在运行机制层次上，并不涉及基本制度问题，计划和市场都是手段，要结合在一起，解决使资源配置更合理的问题。在取向上，是越来越多地要让市场发挥基础作用。因为有了1994年的体制，才有可能做到这一点，我们现在如对这个体制转变做一个最简要的总结，那么1994年之前可叫作行政性分权，1994年后可以叫作经济性分权。
行政性分权最基本的特征，是仍然依企业行政隶属关系形成财政收入组织方式和控制方式，企业必须按照行政隶属关系服从自己的行政主管婆婆。一个政府辖区之内的中央、省、市、县不同层次的下管企业，其他环境一样，但是婆婆不一样，分权之后，实际上这些企业之间还是不能真正开展所谓公平竞争，哪怕走到“多种形式的企业承包责任制”，政企之间也不是平等的甲乙双方地位，也是实施各级政府对各自企业的过多的干预和过多的关照。也就是说，这种问题即使在承包制框架之下，也仍得不到一个真正优化解决的方案。所以，必须打破按照行政隶属关系组织财政收入这个旧体制的症结，无论是分权也好，集权也好，不改变这种制度安排，便无法达到真正的市场经济境界。
1994年后，在新的体制下，一个辖区内所有的企业，无论大小，不分行政级别，不讲隶属关系，不看经济性质，在税法面前一律平等，企业该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后可分配的部分，按照产权规范和政策环境，可以由企业自主分配。这样一来，各类各色企业间公平竞争的“一条起跑线”才刷出来，企业的行政级别才可以随之淡化，企业的厂长经理，哪怕作为国有企业和国有控股企业的领导，以后也越来越多地可以在不参照行政级别的情况下，靠企业家市场去挑选和配置。这些能使企业真正搞活的关键性问题，都是1994年体制改革确立新框架以后，才陆续解决而这样走过来的。
现在我们认为企业跨隶属关系、跨区域、跨所有制、跨各种各样标签概念的兼并重组是很自然的事情，而在94年体制没有建立之前，这种事情难上加难。可知企业和政府之间的关系方面，是在94年经济性分权之后，得到了一个适应市场经济的规范处理，给企业画出了一条公平竞争的起跑线。同时，中央和地方关系也前所未有进入了一个相对稳定的状态。原来说的一定五年不变，一定三年不变，实际上刚一定马上就跟着变：中央日子过不下去了，80年后先后三次跟地方借钱，再很没面子地赖账不还，宣布赖账时，还要调整基数等等，因此中央和地方之间会互相藏着掖着，互相算计，资金实际在利益驱动下分散化，存在着预算内、预算外，还有为数可观的“制度外”资金。
1994年以后，到现在为止也再没有说“一定多少年不变”的问题，只是说，中央拿什么，地方拿什么，怎么样合理优化调整？资金的管理规范化、预算安排的相对稳定与可预期，等等，才成为实际可能。这些都是改革带来的正面效应。
总之，经济性的分权，在社会主义市场经济的最基本的经济关系——政府和企业、中央与地方这两方面，首先是真正形成了与市场经济发展内在逻辑相契合的制度安排。另外还有一项关系正越来越清楚：即政府（包括中央和地方政府），作为公共管理实体的政权体系，与公民、纳税人之间的关系。个人所得税改革引起了全社会这么大的关注，实际是在客观上进一步唤醒了公民意识和纳税人意识，当然也带来了很多复杂的问题。
对这些正面的东西作肯定之后，再说说我们进入94年新体制以后碰到的困扰。一个是在2000年前后一度特别严重的基层财政困难，另一个是最近几年为各个方面所指责的土地财政，还有一个是地方隐性负债问题。我们基本的判断是这些问题出现后，打板子不能打在分税制身上，因为我国省以下并没有落实真正的分税制改革，迟迟没有进入分税制状态。地方财政出现的这些问题，恰恰是来自于我们过去就知道它一定要出问题的、现在省以下财政体制实际上还在运行的分成制和包干制。对省以下的体制情况我们根据各地体制文件整理了一个清单：我国所有省级行政区，包括最发达的地区，在省以下也没有进入真正的分税制状态，是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制。
于是下面的历史性的任务，就是怎么样把经济性分权进一步贯彻到省以下，真正把分税制从上到下贯通起来，让它形成市场经济发展的长效支撑机制。这方面也有不同的认识，有的同志提出要因地制宜，在中国分成农业区域和非农业区域，农业区域不搞分税制，非农业区域才搞分税制；同时中央跟省搞分税制，省以下不搞分税制。听起来这似乎非常合乎所谓中国国情，但我分析的结果是，这样的一种认识，缺乏大局观和基本的方向感，也不了解基本的实际情况，思维上还没有把握市场经济所要求的财政制度安排的本质内容，因为整个财政体制和“以政控财，以财行政”财政分配所对应的，是一个统一市场，这个统一市场应该横向到边，纵向到底。现实生活中农业区域和非农业区域怎么划开？一街、一河、一线之隔便运行为两种体制？说省以下不搞分税制，那恰是中国目前已在困扰我们的真实情况：中国无论现在的五级框架，还是以后要走向的三级框架，你无法想象中央与省以下，就像现在五花八门的分成制、包干制，这么因地制宜，就把整个中国市场经济发展和经济社会转轨的财政制度安排问题解决了，这是不可能的，而且还会有一种切实的危险：长期这样下去可能倒逼至中央跟省的分税制都维持不了。现在我们听到大量的声音：中央拿得过多，你只要给地方更多的分成，整个局面就活了。回到分权概念上，我们坚决不能认同这种实际是搞各地五花八门分成制的观点。
改革中我们确实需要充分考虑中国的特色和特殊情况，但是发展到市场经济，其中必有一些共性的东西，现在已经可以有些总结。我们的基本思路，就是要找到94年以后不能进入省以下分税制状态的症结所在，其实病理分析并不复杂。在经济性分权新时期，省以下不能真正实行分税制的原因首先就是我们的财政层级太多，省以下还有四个层级，共五个政府层级税收怎么分？是无解的。既然无解，你就得找到解决这个问题应该另辟的蹊径，能不能走扁平化的道路，不搞那么多的层级。
现在已经看得很清楚，农业税取消了以后，大量的地方辖区只要以农为主的，乡镇没有或基本没有收入了，也无从谈起怎么样再进一步把乡镇搞成实体财政的问题，也没有能力给乡镇配金库，因为工商、税收，其他方面的政府管理部门，都纷纷按照经济区域而不是行政区域在下面设分支机构，实际上就必须放弃前面十几年一再强调的建设乡镇财政的方针。以后，行政方面也需要通过乡镇综合改革，最后走到把一般的乡镇，首先是农业区域的乡变成县级政府的派出机构，不再是五大班子齐全、麻雀虽小五脏俱全，不搞乡的财政实体层级。“乡财县管”是过渡形态，已较普遍推开，虽然此事在珠三角和长三角地区可另论。特别发达地区像广东的东莞，他们那边的镇以后该怎么样发展，有必要进一步的调整，大方向是合理并镇变成区——像东莞早早设成地级市以后，下面没有区这一层级，以后可把若干镇并成一个区以后，区下面再设街道办事处。这种区下的建制，街道办事处，实际上就是把原来的乡镇层级，根据工业化和城镇化发展过程，走到与现在北京和南京这种大都市的基层情况一致化。还有另一种情况要单独讨论：像新疆那边，塔里木河流域沿一个狭长的水系，200多里散居的几千人为一个乡，这样的地方，政权在基层怎么办，有其特殊情况，先不急于解决这方面的一致性问题，所以民族地区和边疆地区特殊情况可另说。关于大部分的地方，我们认为现在乡镇综合改革这个大趋势是非常明显的，也是不可逆转的。
另外通过省直管县，可以把浙江经验全国化，就是市和县在行政不同级情况下，可在一个平台上对省说话搭财政体制，财政不必再区分这两个层级后各自配税基，以后逐渐走到中央文件现在明确说的，行政也可以省直管县——广东现在已经起步在顺德试点。长远前景就是最后省与省以下是两级：省和市县。这样加上中央是三级，原来五级分税制无解的问题，马上就柳暗花明豁然开朗了：中央加上地方两级，三级怎么配置税基，有国际经验借鉴，同时也可加上我们自己的探索。
下面一个问题，就是真正把经济性分权贯穿到底，必须进一步培育地方税体系。地方税体系中，我国可考虑的支柱税种很清楚：一个是资源税，中西部工商业不发达的地方，恰恰他们资源富集，所以通过资源税可给他们形成大宗稳定的收入来源，像新疆先行先试以后，效果就非常明显。新疆所实行的资源税从量变从价的改革，还只涉及原油和天然气两项，但仅是这两项，从静态算账来看，新疆一开始一年就增加几十亿元收入，以后此类税收还会继续上升。与形成这种大宗稳定的收入来源相配套的资源税改革，意义其实更宽广得多，可使整个中国在市场经济发展之中，可持续发展、节能降耗的问题得到一个以法律为背景的长期有效的经济杠杆，就是一种依靠价格内含的法定税收因子所关联的经济主体的内在利益调整机制，逼着整个产业链上从资源开发开始，所有的主体在经济压力之下千方百计要节能降耗、千方百计要开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品。说了这么多年节能降耗，从大都市到乡村，情况千差万别，但是节电节水节能的内在动力都是不足的。北京如果说改革开放后白菜价翻了100多倍，那北京的民用电价到现在仅为三倍，整个资源配置中，老百姓自然而然是从经济相关利益上来认知和处理消费行为选择的，现在谁也没有真正从内在感受上说需要节电，你推行节电灯泡，他感觉不合算，说这个灯泡这么贵。资源税改革了以后，其内在逻辑展开了以后，除了给地方税体系提供配套之外，整个中国可持续发展便会进而形成一种强大、持续、规范的和可预期的经济杠杆作用，而且它势必进一步扩大覆盖面，一定要推动以配套改革解决多年没有解决的理顺中国煤电比价关系，肯定会呼唤它的配套改革。
另外一个地方税体系中可以寄希望的支柱财源，就是现在上海、重庆已经有试点的不动产保有环节的税收即房产税。要使中国走向现代社会，必须有现代不动产制度，必须有现代意义的跟不动产相配套的调节制度，构建不动产保有环节的税收是不可回避的——不可能中国进入现代社会而没有现代的财产税制，而且在“十二五”期间要进一步适应社会需要优化再分配和财产配置，现在没有别的抓手，你再不抓不动产保有环节的税收，不在这个方面渐进去做，等于什么事都做不成。
近年谈了这么多的收入分配优化，实际上可做的事情寥寥无几。最低工资能起多少作用？非常辅助性的作用，信号式的作用——最低工资太低了，市场自然就抬高了，不用你政府管；最低工资抬得过高了，是逼着企业用其他要素投入替代用工投入，恰恰是恶化了政府本来想支持的边缘状态低*人群的就业条件，使他们更难得到就业机会和收入。还有组织工会和资方开展集体谈判，中国政治上受不了，放开允许工会一起向资方进行压力式谈判，将有防不胜防的群体性的事件。也有学者意识到这个事，说收入分配领域在推动职工集体谈判的同时，必须加上一条“不允许工会之间串联”，而现在是互联网时代和微博时代，你根本不可能这么来控制局面，所以这个方面也没有多大的空间。真正要优化中国的收入分配和收入再分配，“十二五”乃至“十八大”以后，至少有十年眼界的决策层，必须考虑和选择这些方面能够做什么事情。
我们感觉，省以下经济性分权按逻辑在打造地方税体系主体税种方面的推进，就是牵一发而动全身的。从长远发展来看，财政体制改革必须考虑怎么样进一步走向现代社会而政府职能必须怎么样转变。中国各级政府以后越来越多要在税收方面形成稳定的、大宗的、可预期的收入来源，政府就必须越来越透明地向社会公众说清钱从哪里来用到哪里去这个问题，就必须越来越认同所谓“无代表不纳税”这种被称为普适价值的基本规则，这是显而易见的。那么现代税制也必然要求发展参与式预算，在这方面的作用，就是让群众认识到自己的利益，进而为自己的利益而努力奋斗，同时越来越讲求现代税收制度、现代预算制度的规范。从透明度、公开性做起，就必然要走到事前充分磋商讨论、充分听取民意，然后强调：反复磋商讨论以后经过最高权力机构审批的预算，要具备足够的严肃性，这个严肃性必须做到一丝不苟严格执行，不能再搞那么多的弹性空间，如有必要可以调整，但要走调整程序；可以应急，但是要走应急程序。这样一来又有了一个前提条件，可以进一步发展绩效预算，即可以通过绩效预算，进一步加强对官员的问责制和制度安排的动态优化。
所以我认为中国财政改革在集权和分权的概念下，进一步作深入讨论，一定是要跟现在不可避免的顶层设计之下全面配套改革融为一体的，如果在这方面通过地方税体系的建设，把省以下分税制一步一步配套推进，便要进一步注入一种制度安排：势必应走向民主化和法治化，实际上也可用延安时期共产党人早已有的术语——宪政化。
那么这样一种从理财开始的演变，一定要拉动经济社会生活的民主化和法治化，缓解很多的社会矛盾，进一步催生中国社会管理的优化，鼓励民间的力量更多参加公共资源配置，包括“第三部门”的发展，也促进很多PPP（公私合作伙伴机制）让其生存并顺应形势更好地发挥作用，这里面的空间和意义我们都是应该非常重视的。
这里是不是也可以回应一下所谓中国模式之争。我不认为现在已形成了一个相对稳定和清晰的中国模式，“中国特色”之下的进一步探索，现在还是两种力量在赛跑，开始人们说的是，改革和社会问题的赛跑，两只老虎看谁跑得快一点。后来有人说是改革和革命的赛跑，这是说到极端了：就像有学者指出的法国大革命之前的情况。如果这个事情处理不好，矛盾激化得一下子不可收拾了，那么整个“三步走”战略免谈。那个时候就只有回到稳定压倒一切，维持到哪儿算哪儿。所以关键是你有多少长期的、建设性的考虑和办法？这些说法都跟现在的情况有关，如果在正面不能够推开明确表述的政治体制改革，而且社会问题和矛盾积累的化解又在“路径依赖”制约之下，我们能够通过借鉴美国进步时代的启示，把握财政的民主化和法治化，通过预算和税收这样实际的抓手，把所有要解决的缓解中国社会矛盾、维护黄金发展态势的事情，做一个系统化的处理，中国再往前走而避免出现比较大的失误和波折，再实现20年左右的高速至中高速的增长，我认为是有希望的。有的人说，不同意还有十年高速增长，更不相信还有20年，是在强调中国经济发展已经进入了一个转折点，进入了一个潜在增长率回落的低速阶段，但是我觉得，要从内在动力来说，中国的快速增长经济过程现在才走了一半，最代表性的标志就是整体的工业化水平之外，还要看城市化的阶段与水平：官方公布是50%，学者们还认为是高估了。如我们自己不出大的错误，有这样一种强大的增长引擎，我们用经济手段不断释放出城市化和工业化进程弥合二元经济中的巨大需求，而在WTO的全面开放框架下，得到来自全世界所有资源的回应，形成这样的循环来继续往前走，那今后这个高速不一定年均9.8%——年均7%就非常了不得，再走20年，我看不出有什么实质性的硬障碍。关键是自己能不能够从决策到各方面，有一定的远见卓识，把必须解决的深化改革的事情掌握好。更大的决心和勇气，这个话都说了无数遍，十八大有可能提供一个重要的契机。
下一步如果重点研究公共预算和财政体制改革，我觉得意义非常大，牵一发而动全身，把整个中国若干个五年规划之下，怎么走向现代社会的很多东西全串在一起，从基层到社会管理的方方面面都在这个大的概念之下内部联通了。
再回过头来说集权和分权，光讲集权多一点，还是分权多一点好，其实已经无意义了，就要考虑什么性质的分权，以及什么样的事权方案。有人说现在提高地方政府收入的集中度，就可以缓解现在的矛盾，我不这么认同。实际上中央和地方的事权迟迟没有很好的划分，应该在“十二五”期间尽快形成事权明细单，然后根据事权要考虑中央政府必须发挥转移支付功能，然后再去匹配中央和地方财政的比例关系，这个比例关系高一点，低一点，看起来是分权和集权的标志，其实不是这么简单的关系。更多是要看这里面是不是符合经济性分权的内在逻辑，是不是处于市场经济所要求的分税制真正贯通的情况下。过去美国和日本都是中央政府或联邦政府层级要拿整个财政收入的接近70%，我们现在只拿到了一半（50%左右）。如果简单地说地方多拿一点，那么另外一些矛盾可能尖锐化起来，就是中国欠发达地区，实际上需要更多由中央政府出面来做的转移支付怎样逐渐到位，等等。
另外在转移支付方面具体怎么优化，有大量的问题需要讨论。我不赞成简单只说中央、地方财力占比的高一点和低一点，这没有体现出讨论应有的水准。在比例后面还有更深刻的问题，就是现在的事权框架里面，不是简单讲中央多一点还是地方多一点的问题，而是作更有建设性意义的从本源开始理顺的讨论。比如有的同志强调：中国现在很多应该中央做的事情，中央没有真正承担起来，你要维持法律的公正，很多经济事务上司法审判权就不能再给地方，特别涉及跨地区经济纠纷的司法权力，应该统一上收到中央，中央可以是垂直的、巡回法庭式地来处理这些经济方面的司法问题。这样才能使地方的司法不再从自己的局部本位出发，来处理他们各自跟利益相关的案件。司法一旦不超脱于局部利益，就极为容易形成非常明确的不公正情况。有一些事情，比如，中央垂直处理缉私等这些事情，显然需要中央政府更多来承担事权加以强化。美国农业部有几万人，其整个农业的管理系统是垂直的。可见，并不是中央政府财政收入所占比重越低越符合分权要求。在有些方面，中国现在按照事权合理化这个取向要做的事情，动作可能会很大。但是做研究，我觉得不得不考虑这一方面的问题，能不能哪怕是渐进地做一些必要的调整。有些事情是很显然的：如果按照现在地方一块一块形成自己的公检法体系，那么利益驱动下不公正的事情，会进一步严重，有必要从事权合理化的角度来推动相关的全面改革，要下大决心。有一些事情地方现在也是不得已被中央拉进来了，比如在国防这个概念上，预备役和民兵，包括一些边境省份的边防，仍然是地方和中央混在一起，这也是应该明确地把地方从这里面分出来的，更可计算地来讲中央怎么样承担国防的开支。这些事情就不展开说了。
所以集权和分权概念下，非常关键的还是能不能在“十二五”期间开始由粗到细形成事权明细单，加上其他的配套改革。该收到中央的权力往中央收；该更好、更彻底下放到地方的，落到地方。这样的一个中国条件下，到底最后中央和地方在总财力盘子里各拿百分之多少，是随之生成的，而不应该是事先设定的，特别是不能同意有些同志说的，“因地制宜”地来划定不同地区最主要税种的分成比例。现在增值税共享比率北京西藏是一样的，都是75%归中央，25%归地方，有的地方说我这里困难，你给我抬高了，问题就解决了，财力和事权就匹配了，但只要敢这么做，比如说从青海开始，青海提到40%，新疆会马上叫出来，我们要更高，我们是边境。你把边疆地区和民族地区提高了，中部地区马上会跳起来，我们人均财力最低，你也得抬，而中部抬了以后，沿海发达地区说我们要率先实现现代化，我们已给中央做了这么多的贡献，我们也得调……于是，整个局面不可收拾，就回到了94年以前的情况了：“会哭的孩子有奶吃”，讨价还价，所有的规范性免谈，什么公正和可预期的事情，都变得模糊了，都变得大家要跑关系，都变成“跑部钱进”。这个局面我认为一定要避免，所谓听来有理的“因地制宜”一定要认清其实质，绝对不能跨过共享税一视同仁这条底线。其他所有因地制宜的事情，要靠转移支付去解决，中央和地方分享的税收，就必须按照1994年的框架，非常清晰、非常简明，所有那些需要做利益调整、区别对待的东西，可以通过优化、强化转移支付，包括发展横向转移支付，把它系统化，让它可持续。
贾 康 介 绍
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