最高法判例：目前涉及國有土地使用權收回問題的相關規定

☑ 裁判要點

目前涉及國有土地使用權收回問題的規定主要集中在以下法律規範中：

☑ 裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申8467號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：寧波高登控股有限公司。住所地：浙江省寧波市江東區新天地東區1幢1-3號，民安路1018號（4-3）（集中辦公區）。

法定代表人：王傑，總經理。

委託訴訟代理人：龔海峰，浙江共業律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：泗陽縣人民政府。住所地：江蘇省宿遷市泗陽縣北京中路16號。

法定代表人：馬偉，縣長。

委託訴訟代理人：劉凱、李濤，工作人員。

再審申請人寧波高登控股有限公司（以下簡稱高登公司）訴被申請人泗陽縣人民政府（以下簡稱泗陽縣政府）批准收回國有土地使用權一案，江蘇省宿遷市中級人民法院於2016年3月2日作出（2015）宿中行初字第00092號行政裁定，駁回高登公司的起訴。高登有限公司不服提起上訴，江蘇省高級人民法院於2016年10月12日作出（2016）蘇行終729號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。高登公司仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員白雅麗擔任審判長並主審、審判員耿寶建、汪軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

一、二審法院查明，2010年4月，江蘇捨得房地產開發有限公司（以下簡稱捨得公司）以出讓方式取得位於泗陽縣××北側××大道東側地塊土地使用權，該地塊出讓宗地編號為2010B3，宗地總面積為54170平方米。捨得公司和泗陽縣國土資源局（以下簡稱泗陽縣國土局）簽訂了《國有建設用地使用權出讓合同》，並取得了國有土地使用權證書。2013年7月1日，捨得公司向泗陽縣政府提交《申請書》。2013年7月3日，泗陽縣國土局向泗陽縣政府提交泗國土資發［2013］156號《關於收回江蘇捨得房地產開發有限公司土地使用權的請示》，同日，泗陽縣國土局製作泗國土收呈（2013）9號《收回國有土地使用權呈報表》。2013年7月4日，泗陽縣國土局和捨得公司簽訂《協議書》一份，同日泗陽縣國土局製作泗國土收告發［2013］09號《收回土地使用權告知書》，並於次日將該《告知書》送達捨得公司，捨得公司表示放棄聽證。2013年7月12日，泗陽縣國土局製作泗國土收處發［2013］09號《收回國有土地使用權決定書》，並於同日送達捨得公司。高登公司認為泗陽縣政府2013年7月3日在《收回國有土地使用權呈報表》上作出的批准收回捨得公司的行政行為違法，訴請法院予以撤銷。另查明，根據浙江省寧波市中級人民法院作出的（2013）浙甬商外初字第82號民事判決，高登公司作為寧波電機制造有限公司（以下簡稱寧波電機公司）的債權人，捨得公司作為保證人對該筆債務附有連帶清償責任。2014年3月20日，浙江省寧波市中級人民法院向泗陽縣國土局發出《協助執行通知書》，要求協助查封捨得公司國有土地使用權。2014年3月24日，泗陽縣國土局將收回捨得公司國有土地使用權的相關材料郵寄江蘇省寧波市中級人民法院。2014年4月21日，高登公司向泗陽縣政府提交《關於請求立即撤銷泗陽縣國土局（泗國土收處發［2013］09號）〈收回國有土地使用權決定書〉，切實維護債權人利益的函》。高登公司未曾對捨得公司被收回的土地使用權採取保全措施或者設定擔保物權。高登公司提起本案訴訟，認為泗陽縣政府在《收回土地使用權呈報表》上作出批准收回捨得公司的土地使用權的行政行為違法，應當予以撤銷。

一審法院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”據此，起訴人應當與被訴行政行為有利害關係方能提起行政訴訟。判斷是否存在利害關係主要應從三個方面進行考量：起訴人對案件是否存在合法權益；該合法權益是否受到行政行為的直接影響；該合法權益與被訴行政行為之間是否存在因果關係。本案中，高登公司作為捨得公司的普通債權人，其合法權益在其債權的實現，其債權的實現又依賴於捨得公司財產。本案中，捨得公司的國有土地使用權被收回後，根據泗陽縣國土局和捨得公司簽訂的《協議書》，合同解除後，泗陽國土局退還了捨得公司土地出讓金等費用，捨得公司的財產沒有不當減少，沒有影響捨得公司償還債務的能力。同時，收回國有土地使用權的行為和高登公司債權能否得到實現之間屬於間接的利害關係。高登公司的債權能否實現還受到其他因素的影響，如是否存在其他優先債權、捨得公司的還款意願等，故即便高登公司的債權沒有得到實現，收回國有土地使用權的行為也並非其權利受損唯一的和顯而易見的致害原因，因此，高登公司不具備提起本案訴訟的原告主體資格。同時，行政機關作出的涉及行政相對人財產的羈束性行政行為，都會減少行政相對人的財產，影響其償還債務的能力，如果賦予行政相對人的一般債權人行政訴訟原告主體資格，將會使得行政行為的效力長期處於不確定狀態，影響行政效率，不利於社會管理秩序的實現。債權人應當主要依照民事法律規定，採取要求債務人提供擔保等措施，保障債權的清償，而非提起行政訴訟。本案高登公司並沒有對捨得公司的國有土地使用權採取抵押或者保全等措施，使其債權特定化，故其不具備本案原告的主體資格。一審法院裁定駁回高登公司的起訴。

二審法院認為，本案被訴的是泗陽縣政府對《收回國有土地使用權呈報表》的批准行為。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄”。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第八項規定，行政行為對當事人合法權益明顯不產生實際影響的，應當裁定駁回起訴。本案被訴的行政行為是泗陽縣政府對泗陽縣國土局呈報的《收回土地使用權呈報表》的內部審批行為，該行為並不對外發生法律效力，並不直接影響土地使用權人的權益，不屬於人民法院行政案件的受案範圍。高登公司作為捨得公司的普通債權人，其與泗陽縣國土局收回案涉國有土地使用權行為也不存在法律上的利害關係。因此，一審法院裁定駁回高登公司的起訴並無不當。二審法院裁定駁回上訴，維持一審裁定。

高登公司向本院申請再審，請求依法撤銷一、二審裁定，指令原審法院繼續審理。主要事實和理由為：1．被申請人收回涉案土地使用權的行為，屬於非法轉移財產；2．涉案土地使用權收回行為未經公告程序違法。3．涉案土地出讓金退還的款項未被支付到捨得公司的開戶銀行賬戶中，而是支付到了泗陽當地國有企業銀行賬戶；4．再審申請人作為捨得公司債權人，與被訴行政行為具有利害關係，且是否保全與判定利害關係無關；5．再審申請人訴請的審批行為包含多項內容，並非單一內容的審批行為，原審法院遺漏訴訟請求。

本院經審查，進一步確認了以下事實：

2010年4月26日，泗陽縣國土局與捨得公司法定代表人陳思宇簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，其中約定：“第四條本合同項下出讓宗地編號為2010B3，宗地總面積大寫伍萬肆仟壹佰柒拾平方米（小寫54170平方米）；第六條出讓人同意在2011年6月30日前將出讓宗地交付受讓人；第八條本合同項下宗地的國有建設用地使用權出讓價款為人民幣大寫貳仟零叄拾壹萬叄仟柒佰伍拾元整（小寫20313750元）；第九條本合同項下宗地的定金為人民幣大寫肆佰零陸萬元整（小寫4060000元），定金抵作土地出讓價款；第十條受讓人同意按照本條第一款第（二）項的規定向出讓人支付國有建設用地使用權出讓價款：（二）按以下時間和金額分2期向出讓人支付國有建設用地使用權出讓價款。第一期人民幣大寫壹仟貳佰萬元整（小寫12000000元），付款時間：2010年5月22日之前。第二期人民幣大寫捌佰叄拾壹萬叄仟柒佰伍拾元整（小寫8313750元），付款時間：2011年4月20日之前。第三十一條受讓人因自身原因終止該項目投資建設，向出讓人提出終止履行本合同並請求退還土地的，出讓人報經原批准土地出讓方案的人民政府批准後，分別按以下約定，退還除本合同約定的定金以外的全部或部分國有建設用地使用權出讓價款（不計利息），收回國有建設用地使用權”。2010年10月28日，捨得公司取得上述國有土地使用權證，其中初審意見中載明：“土地出讓金及契稅已足額繳齊”。2010年10月25日，泗陽縣發展和改革局作出《縣發改局關於江蘇捨得房地產開發有限公司北京路北側、洪澤湖大道東側地塊開發項目核准的批覆》，同意涉案地塊房地產項目開發立項。2010年10月22日，泗陽縣住房和城鄉建設局向捨得公司頒發《建設用地規劃許可證》。2013年7月1日，捨得公司向泗陽縣政府提交《申請書》，內容為：“因我公司資金不足無力繼續投資該項目建設，現申請終止履行3213232010CR0025號《國有建設用地使用權出讓合同》，退還81.255畝國有土地使用權，並請求你縣退還我公司繳納的土地出讓金2031.375萬元，同時懇請你縣免於扣除合同定金406萬元和免予徵收土地閒置費406.275萬元。如涉及相關債權債務由本公司及本人承擔。”2013年7月3日，泗陽縣國土局作出《關於收回江蘇捨得房地產開發有限公司土地使用權的請示》，內容為：“建議如下：1．解除《國有建設用地使用權出讓合同》（編號為3213232010CR0025），收回位於北京××路北側、洪澤湖大道東側的81.255畝國有土地使用權；撤銷泗地供字［2010］36號批准文件，收回該公司81.255畝國有土地使用權；註銷該公司國有土地使用證（土地證號為泗國用（2010）第1016027號）和土地登記。2．根據縣領導在縣經濟開發區和縣金融辦《關於處置江蘇捨得房地產開發有限公司土地使用權的請示》的批示意見，免予扣除捨得公司的合同定金406萬元和免予徵收土地閒置費406.275萬元。由我局與江蘇捨得房地產開發有限公司簽訂協議書，並由縣財政退還土地出讓金2031.375萬元。當否，請批示。”2013年7月3日，泗陽縣國土局和泗陽縣政府分別在《收回土地使用權呈報表》上蓋章同意收回涉案地塊土地使用權。2013年7月4日，泗陽縣國土局（甲方）和捨得公司（乙方）簽訂協議書，約定：“1．甲乙雙方自願於本協議簽訂之日起解除《國有建設用地使用權出讓合同》；2．甲方依法收回乙方81.255畝國有土地使用權；3．根據縣政府批示，甲方退還乙方土地出讓金2031.375萬元；4．乙方取得的土地使用權所有相關手續交還甲方；5．乙方在此地塊上發生的所有債權由乙方自行承擔（包括泗他項（2013）第049號土地他項權利證明書所記載抵押給江蘇吳江農村商業銀行股份有限公司泗陽支行的伍仟萬元貸款）。”

關於高登公司訴寧波電機公司、江蘇明宇電氣股份有限公司（以下簡稱明宇公司）、捨得公司、寧波盾力電機制造有限公司（以下簡稱盾力電機公司）、陳曉明委託開立信用證糾紛一案，浙江省寧波市中級人民法院於2013年11月14日作出（2013）浙甬商外初字第82號民事判決，該判決認定的事實包括：明宇公司、捨得房地產公司、盾力電機公司、陳曉明自願為寧波宇斯浦進出口有限公司（後更名為高登公司）與寧波電機公司之間形成於2012年3月1日至2014年2月28日期間的債權提供最高額為10000000美元的擔保，擔保期間為自單筆債務履行期屆滿之日起兩年，保證範圍為債務本金、利息、罰息、違約金、損害賠償金和為實現債權而實際發生的費用。判決：一、寧波電機公司於判決生效之日起七日內償還高登公司墊付款及其他費用17291794.90元人民幣，支付違約金3458359元人民幣，合計20750153.90元人民幣；二、明宇公司、捨得公司、盾力電機公司、陳曉明對寧波電機公司上述應履行的付款義務承擔連帶責任，其在承擔保證責任後，有權向寧波電機公司追償。該判決已經發生法律效力。

本院認為，綜合高登公司的再審申請理由及原審裁判意見，本案爭議的焦點在於：

一、關於本案收回國有土地使用權的性質問題

經檢索，目前涉及國有土地使用權收回問題的規定主要集中在以下法律規範中：1．《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第五十八條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核准報廢的。依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”2．《土地管理法》第八十條規定：“依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批准的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。”根據該規定，除了《土地管理法》第五十八條規定的情況，對第五十八條不執行，臨時使用土地期滿拒不歸還，或者不按照批准的用途使用國有土地的也存在通過責令交還、收回國有土地使用權的情形。3．國土資源部制定的《閒置土地處置辦法》也規定有國有土地的收回情形。該辦法將閒置土地的原因區分為屬於政府、政府有關部門的行為造成閒置和非政府、政府有關部門的行為造成閒置兩種情況。其中第八條對屬於政府、政府有關部門的行為造成土地閒置的情形進行了列舉，並規定經審核屬實的，依照該辦法第十二條和第十三條規定處置。第十二條規定：“因本辦法第八條規定情形造成土地閒置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：……（四）協議有償收回國有建設用地使用權……”第十三條規定：“市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協商一致後，應當擬訂閒置土地處置方案，報本級人民政府批准後實施。閒置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閒置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。”第十四條對非政府、政府有關部門的行為造成土地閒置的規定了處理方式，“……（二）未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閒置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。”另外，國家土地管理局印發《關於認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》的通知（［1997］國土［法］字第153號）對收回土地使用權行政決定按照行政處理決定和行政處罰決定兩種法律性質作了細緻的區分。

二、關於泗陽縣政府是否為本案適格被告的問題

本案一、二審裁判作出時有效的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條規定：“當事人不服經上級行政機關批准的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條作出了相同規定。該規定強調在經上級行政機關批准——無論該批准行為是否法定——的情況下，應當以對外發生法律效力的文書上署名的機關為起訴對象。就本案而言，高登公司起訴指向的行政行為系泗陽縣政府批准由泗陽縣國土局收回案涉國有土地使用權，具體表現為泗陽縣政府在《收回土地使用權呈報表》上蓋章同意。該批准行為只是國有土地使用權收回過程中的一個階段性行為，直接對外發生法律效力的不是批准行為，而是經政府批准后土地主管部門實施的國有土地使用權收回行為。作出收回案涉國有土地使用權決定的是泗陽縣國土局。高登公司以泗陽縣政府為被告、起訴批准行為，不符合法律規定。

三、關於高登公司作為普通債權人是否具備提起本案訴訟的原告資格問題

《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條規定：“與具體行政行為有法律上利害關係的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起訴訟。”《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十三條規定：“債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。”根據該規定，普通債權人一般情況下不具備原告主體資格，但除外情況是行政機關在作出行政行為時對相關債權依法應予保護或者應予考慮。

前述已經闡明，本案國有土地使用權收回並非法定收回，而是協議收回。泗陽縣國土局與捨得公司2010年4月簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》以及2013年7月4日簽訂的《協議書》，無論作為行政協議還是民事協議，人民法院審理時均可在不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的前提下適用民事法律規範，《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第七十四條規定：“因債務人放棄其到期債權或者無償轉讓財產，對債權人造成損害的，債權人可以請求人民法院撤銷債務人的行為。債務人以明顯不合理的低價轉讓財產，對債權人造成損害，並且受讓人知道該情形的，債權人也可以請求人民法院撤銷債務人的行為。撤銷權的行使範圍以債權人的債權為限。債權人行使撤銷權的必要費用，由債務人負擔。”債權人撤銷權制度的目的在於保全責任財產。具體到本案，高登公司未對案涉國有土地使用權設定抵押權，也未在民事訴訟中申請並由人民法院對案涉國有土地使用權採取保全措施，其作為債權人能否行使撤銷權呢？首先，高登公司為寧波電機公司債務提供擔保，承擔保證責任的時間發生於2012年9月，而本案捨得公司與泗陽縣國土局實施處分案涉國有土地使用權的時間發生在2013年7月，即捨得公司作為保證人對高登公司承擔擔保責任在先，案涉國有土地使用權處分行為在後。其次，高登公司提起本案行政訴訟之前，相關民事爭議已經民事訴訟處理，浙江省寧波市中級人民法院生效民事判決確認，捨得公司作為保證人對寧波電機公司的付款義務承擔連帶清償責任。據此，捨得公司作為保證人負有擔保全部債權實現的義務，且不以主合同債務人寧波電機公司財產被依法強制執行而不能履行債務為前提。捨得公司承擔擔保責任的財產應是公司全部財產，若無2013年7月4日捨得公司與泗陽縣國土局簽訂《協議書》及嗣後泗陽縣國土局作出《收回國有土地使用權決定書》，案涉國有土地使用權即屬於捨得公司的責任財產。再次，2013年7月4日捨得公司與泗陽縣國土局簽訂《協議書》，約定雙方解除《國有建設用地使用權出讓合同》，捨得公司將國有土地使用權手續交還，泗陽縣國土局收回81.255畝國有土地使用權並退還土地出讓金2031.375萬元。由於捨得公司早在2010年10月28日即已取得案涉國有土地使用權證，故2013年7月4日訂立《協議書》將土地使用權退回，是一個新的不動產轉讓行為，對價為2031.375萬元。該轉讓行為是否符合《合同法》第七十四條中規定的“以明顯不合理的低價轉讓財產”呢？《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第十九條規定：“對於合同法第七十四條規定的‘明顯不合理的低價’，人民法院應當以交易當地一般經營者的判斷，並參考交易當時交易地的物價部門指導價或者市場交易價，結合其他相關因素綜合考慮予以確認。轉讓價格達不到交易時交易地的指導價或者市場交易價百分之七十的，一般可以視為明顯不合理的低價；對轉讓價格高於當地指導價或者市場交易價百分之三十的，一般可以視為明顯不合理的高價。”對此問題，本院以為，

基於上述分析，一審法院認為高登公司不具備原告主體資格認定錯誤，但二審法院認為高登公司訴泗陽縣政府批准行為不屬於人民法院行政案件受案範圍是正確的。由於高登公司所訴對象及被告錯誤，依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條的規定，原審法院裁定駁回起訴，處理結果並無不當。如高登公司認為捨得公司國有土地使用權被收回損害其債權，仍可以泗陽縣國土局為被告，向有管轄權的人民法院提起行政訴訟，且其因本次訴訟所耽誤的時間不應計入起訴期限。

綜上，高登公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人寧波高登控股有限公司的再審申請。

審判長　　白雅麗

審判員　　耿寶建

審判員　　汪　軍

二〇一八年十二月十九日

法官助理 沈 堃

書記員 王 婷

以上內容轉自：魯法行談

關鍵字: 國土局 使用權 決定