隨著中國房地產行業由增量市場向存量市場的轉變，城市更新將成為存量時代轉型升級的必由之路，這在土地資源更為稀缺的一線城市尤為明顯。城市更新是一種通過資源升級進行價值更新的手段，貫穿於城市發展的各個階段，從這一方面來說，城市更新是一項綜合性課題；並且，隨著城市的發展，城市更新的內涵也在不斷地豐富與變化，這給各類城市更新主體帶來了更多挑戰。
英國是世界上最早開始城市化的國家，其真正意義上的城市更新開始於上世紀 30 年代的清除貧民窟計劃。如果按這個時點來算，世界城市更新的歷史已近百年。從其歷程來看，西方發達國家大多經歷了從大規模清除貧民窟到中心城區商業復興，再到追求整體社會經濟效益的過程，這可為國內的城市更新提供一定的參照與借鑑。本次以英、美等為代表的西方發達國家為研究樣本，和大家探討一下城市更新的發展歷程與經驗借鑑。
西方國家城市更新的三個階段
城市更新是西方發達國家的許多城市都走過的一條發展道路。從西方發達國家城市更新所走過的歷程來看，基本都經歷了由政府主導的以客觀物質環境改善為目標的階段，發展到以大量興建商業中心、寫字樓，以房地產開發為主導的階段，最後再度迴歸到尋求城市的可持續發展，協調經濟、社會、環境等多重目標的三個階段。
一、二十世紀三十年代，大規模推倒重建
更新原因：隨著工業化的加速，城市的範圍大大突破了中世紀老城的格局。但城市化進程的加快推動了大量窮人居住區的形成。隨著經濟的發展，民眾對混亂無序、擁擠暗淡的老城區也越加不滿，普遍對規整有序，光線充足，空間寬廣的現代城市充滿憧憬。
更新方式：政府通過立法推動對貧民窟住宅的徹底拆除及重建，基本為單純的物質形式改造。例如英國在 1930 年制定格林伍德住宅法（Greenwood Act），以衛星城的方式接納貧民窟人群。美國在 1937 年出臺住宅法，對有能力買房建房的人群提供抵押貸款，對低收入人群以政府公共住房替代貧民窟。並於 1949 年規定，清除和防止貧民窟。
更新結果：大規模推倒重建平民窟實質是將貧民窟人群在空間上進行轉移，並沒有實質消滅貧民窟，對社區體系的破壞也為市民詬病。同時拆建和安置的財政支出使政府一直入不敷出。
二、二次世界大戰過後，以房地產開發為主導的重建
更新原因：二次世界大戰後，由於戰爭損毀，以及地區經濟發展不均衡使得西方發達國家的許多城市都面臨失業率高漲，犯罪率上升的境況。在此情況下，推動了政府對整體區域進行重新規劃，以及以拉動經濟增長並創造就業為目的的重建。
更新方式：成立半官方性質的地區開發公司，對區域更新進行總體規劃，並負責土地的徵收和出讓，同時儘量吸引私人資本參與到城市更新的建設中。由於區域更新需要長時間和大量資本的注入，因此地區開發公司一般經營時間為 10-20 年，當更新完成後將區域的規劃權利交還給地方政府。
地區開發公司通過以相對低的價格徵收土地，並經過市政設施和環境改造，再將土地出讓給私人開發公司，地區開發公司賺取土地的差價，並用以興建機場，碼頭等交通樞紐，從而獲得穩定投資回報。這一時期的城市更新，吸取了 30 年代大規模推倒重建貧民窟，引來公眾較多批評的教訓，一般以漸進的方式來出售土地和城市更新。私人資本則通過投資回報較高的高檔公寓住宅或商業辦公樓實現盈利。同時地方開發公司會推動一兩個地標式建築的開發。其中最著名的案例為美國波士頓巴爾的摩濱水地區，和倫敦碼頭區的改造。
更新結果：實現了地區經濟的發展並提供大量就業。但由於更新區域的經濟發展及環境設施的改善帶動地價上漲，結果是高檔公寓替代了低矮房屋，居住在平民窟的市民只能遷往其他貧民窟，並面對更加擁擠的居住環境。
三、二十世紀八九十年代，尋求城市的可持續發展，以文化為導向
更新原因：在一些老的重工業化城市，隨著產業結構的調整，製造業向服務業轉移，以及人口向郊區的轉移，這些城市普遍面臨舊工業區的功能轉換。此外由於交通的發展和汽車的廣泛使用使內城區居民遷往郊區居住，原有的一些中心商業區也面臨衰敗。
更新方式：這一時期的城市更新，大多由之前以政府計劃為主的。「自上而下」的城市更新方式，逐漸轉變為以市場為引導與私人投資為主的。「自下而上」的城市更新方式。
政府通常利用文化戰略來提升城市的形象，吸引相關文化和創意產業，並吸引公眾逐步參與到城市更新的規劃當中。在美國，政府以減免稅收，大力發展債券，貼息貸款和低於市價的土地交易等措施促進中心城區及商貿區的開發，同時形成政府與私人合作開發的模式，吸引地方團體代表公眾參與到城市更新中來。
更新結果：低廉的地價吸引了私人投資進入，穩定了私人與政府合作模式，增加的地方團體代表則綜合了更多的社會形態，最終，城市更新的進程實現了從地產導向到文化導向。
西方國家城市更新中對關鍵問題的解決
資金：以政府財政為槓桿撬動私人投資
在大規模消除貧民窟時期，由於美國 1949 年住房法規定重建用地一半以上面積應用於原始居民的居住，而針對低收入人群的住宅建設無法吸引私有企業和房地產開發商，同時聯邦政府對地方更新給予資助所附加的限制過多，從而使財政支持的力度大打折扣，並最終導致規劃的工程進展速度和規模大大低於預期。
為了吸引私人投資，政府需要解決兩個問題：一是使私人投資至少可以獲得相當於投資其他地區的一般投資回報。二是降低私人投資的融資成本，並儘量用最少的財政支出吸引更多的私人投資。
為此，美國政府一方面為搬遷用的公用住房增加政府撥款，允許將 10% 的政府資助用於非居住用地的建設。另一方面聯邦政府承擔社區開發支出，以使私人投資可以至少獲得一般投資回報。此外還鼓勵金融機構為城市更新項目提供抵押貸款，並輔以高容積率和最高 15 年減免稅收的政策來吸引私人投資。
除此之外，美國政府還建立了基於稅收獎勵措施推動舊城改造的模式。第一種為授權區（EZs），分別在聯邦、州和地方層面上運作，以稅收獎勵措施作為城市更新政策工具。第二種為稅收增值籌資（TIF），通過發售城市債券，籌得的資金用於改善公共設施以及向開發商貸款，用未來 20-30 年的地產稅進行償還。第三種為商業改良區（BID）徵收地方稅為特定地區發展提供資金來源。
英國政府則是成立城市發發公司負責吸引私人投資，對住房拆遷進行客體財政補貼，人頭補貼，同時成立城市發展基金等多種相關基金，支持政府與私人合作模式的城市更新建設。
總體而言，為解決資金問題，在上述城市更新的不同發展階段，政府的角色大致經歷了從以政府為主，到政府與私人投資者合作，最後到政府、私人部門和地方團體三方共同進行和控制城市更新的轉變過程，也即政府的角色基本由早期的開發商轉變為了後期的合夥人。政府在整個過程中基本為非盈利甚至淨支出的狀態。（本文轉自地新引力，文中部分內容源自《華泰聯合證券研究報告》）
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