钱穆：清代政治是法术而非制度

清代政治，和中国传统政治不同，因它背后有一批特别拥护皇帝的，这便是皇帝的同部族，就是满洲人。照理皇帝是一国元首，他该获到全国民众之拥护，不该在全国民众里另有一批专门拥护此政权的。这样的政权，便是私政权，基础便不稳固。

清代政权，始终要袒护满洲人，须满洲人在后拥护，才能控制牢固，这便是这一政权之私心。在这种私心下，他就需要一种法术。

所以我们说，清代政治，制度的意义少，而法术的意义多。明代废了宰相，清代便把此制度沿袭下来，还是用内阁大学士掌理国政，这对于满洲人是一种方便。因为废了宰相是利于皇帝专制的。而皇帝则显然是满洲人。

▲皇帝与八旗

到雍正时，又在内阁之外另添一军机处。清宫里的文华殿、武英殿，这是内阁学士办事的地方。雍正又在三大殿背后，另设一个军机处，这就是所谓的南书房，这只是一所很小的屋子。最初皇帝为要保持军事机密，有许多事不经内阁，径由南书房军机处发出。后来变成习惯，政府实际重要政令，都在军机处，不再在内阁。

顾名思义，内阁还像是文治，而军机处则明明是一种军事统治的名称。既然最高法令均属于军机，当然只能说它是军事统治了。不过军机处的军机大臣，也是由内阁大臣里挑选出来的，在内阁大臣里挑几个出来到南书房协同皇帝办事，如是，皇帝可以不再到文华殿武英殿商量政事，而只在军机处秘议。

所以实际上清代的军机处，也就等于如明朝般，皇帝不出宫来办事，只在里面找几个私人商量。不过清代皇帝比较地聪明，他们鉴于明代太监当权而招亡国之祸的覆辙，所以不在里面找太监，而向外面调大臣。

但从制度讲，二者间还是一样。

我们上次讲，张居正第一不应有权径下政府最高的命令；第二不应要人报皇帝的公事也报他一份。一个首长和其秘书，只算是同一个机关。张居正要人家把公事一份送皇帝，一份送内阁，这便是不合理。倘使张居正正名定义是宰相，那些公文又只要送宰相，不须再送到皇帝。

所以从制度论，张居正的办法终是讲不通。清代军机处向六部尚书大臣及各省督抚直接下命令，这些发出的命令还是皇帝的。因为政府最高出命权属于皇帝，军机处不过是皇帝御用的秘书，实实在在只是皇帝的一个“南书房”。

▲军机处

清代政府发布最高命令的手续，又是非常不合理。他的最高命令称上谕。上谕又分为两种：一种是明发上谕，一种是寄信上谕。

明发上谕都是比较不关紧要的事，譬如皇帝出外巡幸，上陵，经筵，救荒，以及中央政府尚书，侍郎，地方政府总兵知府以上的升降，以及晓谕中外诸事，都由内阁拟好，皇帝看过，再由内阁交到六部，这是中国向来的惯例。

寄信上谕是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝军机处寄给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕，直接寄给巡抚，旁人谁也不知道。或者要交给吏部尚书的，也是直接寄信给吏部尚书，此外无人得知的。开始时，或因军事机密，才用这办法，后来凡是紧要的事，差不多都用寄信上谕发出了。

这种上谕，由军机处拟给皇帝看，皇帝看过以后，封来盖起一个印，这个印叫“办理军机处”，这是说办理军机的地方。什么人在那里办理呢？这当然是皇帝了。这个印一盖，谁也不能看。

譬如是有关经济财政问题的，送给江苏巡抚，连户部大臣也不能看。若是有关军事的，送给两广总督，兵部尚书也不能看。在办理军机处的人，就叫军机大臣，名义上是大臣，照制度法理讲，并不是大臣，因为他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首长啊。

这种上谕封好，办理军机处的印盖了，就交给兵部尚书，兵部尚书并不能拆看，只要他加一个封袋，直接发给受命令的人。如是则一切事情，全国中外各长官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。

▲朱批上谕

这不是全国政治，都变成秘密不再公开了！秘密政治这当然只能说是一种法术，而不能说是一种制度呀！

直到现在，还有传刻的雍正朱批上谕，这在清代政治上是一种了不得的圣旨。雍正是有名能专制的。他的上一代是康熙。在中国历史上，康熙也算是一个好皇帝，至于雍正便太专制了。我们现在看他的朱批上谕，就可以看出清代皇帝是如何般统治中国的。

在当时，全国各地地方长官一切活动他都知道，大概全国各地，都有他私派的特务人员的。因此许多人的私生活，连家人父子亲戚的琐碎事，都瞒不过他。

一切奏章，他都详细批。他虽精明，同时又独裁，但他有他的精力，他有他的聪明，中外事，无论大小，旁人还不知道，他已经知道了。从前做皇帝，外面送给皇帝的公事，先送到六部，皇帝拿出来的公事，六部也一定得先看。因为政治该公开，而六部尚书是全国的行政首长呀。

这在明代还是如此的。那时大官的任用还有廷推，小官的任用则只经过吏部。事关教育，则一定要经礼部的。不能说皇帝私下决定了，不再给政府行政长官预闻就可办。这绝不能说是一种制度，也不能说它是习惯法，只该说它是法术。

为什么？因为这是纯粹出之于私心的。而私心则绝不能形成出制度。

▲清朝官员出行

由这一点看来，清代比明代更独裁。明代还是在制度之下由皇帝来当宰相。宰相废了，而宰相的职权则由皇帝兼。只是宰相做错了，须负责。皇帝做错了，可以不负责。除此一分别以外，明代制度还是和过去大体相似的。

清代就更超越了这限度。我们曾讲过，唐宋诸代的诏敕，宰相一定要盖章，没有宰相的章，就不成为诏书。为什么皇帝下诏书一定要宰相盖章呢？这就是一种制度了。为什么皇帝的诏书不能给旁人看，而要直接送出呢？这就是一种法术了。

这里的分别很简单，换句话说：一个是公的，有理由的，一个是私的，没有理由的。

清代那种私心的政治，又怎样能做得下去呢？这就因为皇帝背后有全部满洲人撑腰。一个皇帝要独裁，他背后定要有一部分人强力支持他，他才能真独裁。任何一个独裁者，都有拥护他独裁的一个特定的集团。

我们此刻说皇帝独裁，我们也要看是哪个力量在帮助他独裁，拥护他独裁。

中国历史从秦以后，历代皇帝的背后就没有这样一个固定的力量。贵族吧，军人吧，资产阶级吧，都没有。若说皇帝利用读书人，读书人在拥护皇帝，可是读书人拥护皇帝比较是公的。

▲科举图

中国历史上只有元和清，皇帝后面有整批蒙古人和满洲人帮忙。其他各代，大体说，是全国的读书人——有全国民众中间受过教育经过考试的人来帮政府忙，这不能说是不公道。有人认为这便是“封建社会”了，这真是胡说。读书人不就是封建。

反过来说，皇帝或政府，存心培植读书人，也并不是私心。并不如元清两代，存心扶护蒙古人和满洲人。这种政治当然是私心的。因为其是私心的，所以一切表现都不成为制度，而只是法术。

摘自钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第146-151页。微信来源：历史研习社