記者 | 翟星理 實習記者|汪暢
編者按：從此次新冠肺炎疫情中，我們能夠吸取哪些經驗教訓，並能彌補哪些領域的短板呢？2月14日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議上說，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。他特別強調，要強化公共衛生法治保障、要改革完善疾病預防控制體系、要改革完善重大疫情防控救治體系、要健全重大疾病醫療保險和救助制度、要健全統一的應急物資保障體系。
2020年1月23日，新冠肺炎疫情暴發，武漢封城。此後，湖北省內各地市先後出臺疫情防控政策。隨著疫情發展，湖北及多個省市的防控措施逐漸加碼，不僅將防控對象細分為“四類人員”，還將城市居民小區、農村兩大類居民區納入隔離範圍。
但一些地方在隔離制度實施過程中出現了諸多問題，如簡單的封路斷路、居家隔離的高風險以及患有其他疾病的病人救治難等。
經此大疫，公眾更為關注，在重大公共衛生事件中個體權利與公共利益如何平衡？在即將修訂的《傳染病防治法》中，隔離制度該如何完善？
“四類人員”
我國在公共衛生領域的隔離制度立法起步較晚。中國現行的隔離制度的基本依據是1989年制定《傳染病防治法》。
2003年非典期間，《傳染病防治法》暴露出隔離制度的諸多不足之處。
北京大學法學院教授沈巋向界面新聞分析說， 1989年的《傳染病防治法》關於隔離的規定，只包含在一個條款裡，即第24條的第1項。對於隔離治療對象的規定也是有限的。該條款明確隔離對象為甲類傳染病病人和病原攜帶者，沒有提到疑似病人。
2004年，全國人大根據非典時期的一些特別情況修訂《傳染病防治法》，現行的隔離制度得以確立。
修訂後的《傳染病防治法》規定，醫療機構發現甲類傳染病時，對病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據醫學檢查結果確定；對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療；對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行醫學觀察和採取其他必要的預防措施。
《傳染病防治法》還規定對部分乙類傳染病按照甲類傳染病防控措施管理，擴充了隔離治療的對象。
此外，新法還規定可以對發生甲類傳染病的場所或場所內的特定區域人員進行隔離。“針對不同的情形，什麼樣的情況，可以採取什麼樣的隔離措施，2004年的修訂有比較大的進步的。”沈巋說。
新冠肺炎疫情發生後，2020年2月2日，根據武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的要求，武漢全市各城區對於“四類人員”的進行集中收治和隔離工作，此後，這項措施在全國其他地方實施。
這四類人員是：確診患者、疑似患者、無法排除感染可能的發熱患者、確診患者的密切接觸者。隨後，全國多地出臺政策，在轄區內全面篩查“四類人員”。
沈巋認為，《傳染病防治法》載明的隔離對象是病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者。“四類人員”中，“無法排除感染可能的發熱患者”，不在法定的隔離對象之中。
沈巋分析，“無法排除感染可能的發熱患者”，對應的應該是《傳染病防治法》中的“疑似病人的密切接觸者”的概念，“醫學和法律上的密切接觸者的範圍可能更大一些。”
中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師毛壽龍也指出，“無法排除感染可能的發熱患者”在疫情防控初期並未出現在官方公佈的篩查人員類別中。但是根據疫情發展和防控工作的實際需要，這是根據實踐摸索出來的一項防控措施，以免漏掉髮熱人群中已經被感染但尚未發病、尚未被檢測出來的患者，“它的原則是早發現、早隔離、早治療。”
四川省衛健委一位不願具名的人士告訴界面新聞，在疫情防治初期，各地衛健部門採樣檢測的範圍相對有限，與“早發現早隔離早治療”的設想尚有差距。集中收治“四類人員”後，防控有不同的隔離政策，也有不同的檢測方案，“確診患者的密切接觸者後會進行採樣，看他咽拭子核酸檢測結果。疑似病例的密切接觸者不採樣，等14天隔離期滿了，再進行採樣檢測。其他的發熱，沒有流行病史，隔離即可。”
封閉居住區的合理界限
新冠肺炎防控初期，個別省份出現封村封路的現象，村民將外界通往村裡的道路挖斷或設置路障，阻止外部人員進入。這一現象被網友稱為“硬核防疫”，這些措施迅速被多地效仿。
2020年1月底，各地先後啟動應急響應制度，防控措施升級，城市居民小區也被納入封閉隔離範圍。
陝西恆達律師事務所高級合夥人、公益律師趙良善表示，在突發公共事件中，封閉小區等措施是合法的。根據《傳染病防治法》第四十二條規定，傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經上一級人民政府決定，可以封閉可能造成傳染病擴散的場所。
趙良善認為，法律賦予了當地政府採取措施切斷傳染病的傳播途徑的權力，比如封閉小區等措施，在執行中，由小區物業來落實執行。
沈巋介紹，《傳染病防治法》規定了可以封村封小區的兩類情形：“已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員可以實施隔離措施”、“傳染病暴發、流行時，切斷傳染病的傳播途徑，必要時封閉可能造成傳染病擴散的場所。”
沈巋說，除了這兩種情況以外，不管有沒有病例，不管有沒有可能造成傳染病的擴散，封村斷路、封小區都是沒有法律依據的。
但他強調，“很難說它沒有用，因為它實際上是一種非常嚴格的管理措施。從某種程度上來說，它的有用性可能很強。但是即便非常管用，也不符合行政法的原則。”
公開報道顯示，2020年3月12日，河北省衡水市景縣龍華鎮嶽王莊村村民王志雲，在離家三四里的孫德廂村村口，撞上村口防控卡點的鋼絲繩後死亡。
中國人民大學公共管理學院教授劉鵬指出，地方政府升級防控措施要有依據，不能過度反應。依據在於發現確診案例或者確診數量多，各地政府要出臺相關內容對市民進行提示，否則不僅造成生活不便，還可能導致心理恐慌。
值得注意的是，對於全國各地頻現所謂的“硬核抗疫”，2月份，多個部委緊急發文明確，不得以防疫為由隨意封村斷路。
隔離必須要考慮救治
據界面新聞梳理，新冠肺炎疫情發生以來，國內各地的隔離措施包括定點醫院隔離治療（含方艙醫院）、在酒店和黨校等政府徵用場所內隔離、社區居家隔離。
以酒店、黨校等政府徵用場所內的隔離和社區居家隔離為例，上述兩種隔離地點內均存在有特殊需求的被隔離對象。
公開報道顯示，湖北黃岡市紅安縣一位疑似新冠肺炎感染者被衛生院隔離救治後，他患有腦癱的兒子被獨自隔離在家，六天後其子死亡。
另有公開信息指出，新冠肺炎疫情爆發初期，因武漢醫療資源不足，存在疑似病例無法入院治療而被要求居家隔離從而導致家族聚集性傳播的案例。
華中科技大學同濟醫學院公共衛生學院教授吳志剛表示，“（疫情爆發初期）居家隔離相當失敗，一下傳染一家。”他分析稱，隨著政府部門對疫情的認知提升和醫療物資短缺的現象逐漸緩解，已經各地興建“小湯山”醫院，全國沒有一個省份再要求發熱病人居家隔離了。
集中隔離也同樣暴露出不少問題。
在武漢市區一家酒店隔離的一位市民告訴界面新聞，她並未感染新冠肺炎，但被社區要求前往酒店集中隔離觀察。隔離期間，她分到的房間沒有窗戶，而她患有呼吸道疾病，在隔離期間頻繁感到不適，向酒店人員和社區人員反映多次要求更換有窗戶的房間無果。
根據公開報道，1月29日，媒體記者跟隨武漢洪山區集中隔離點的醫生採訪，發現集中隔離點患有其他疾病的被隔離對象存在藥物不足的情況。街道工作人員統計藥品需求後聯繫當地醫院，均被告知藥品不足。無奈之下，社區幹部和醫院職工只能全市找藥應急。
中國醫師協會法律事務部主任鄧利強認為，不能因為個案反證醫學觀察是不是合理，以及醫學隔離應該有什麼特別細的情形。因為醫學隔離就是對切斷傳染源的保護性的規定。“我們希望每個個體得到切實的關照。但還是不能因一個個例，或者不止一個的個例，反證醫學觀察的不合理，這是兩個概念。”
但鄧利強也表示，防疫工作也需要關注被隔離對象的其他的疾病，至於實際工作中能否關注到，則與地方政府的應對能力有關，“要儘可能面面俱到。”
沈巋認為，隔離必須要考慮救治，尤其是被隔離人員如果有其他疾病，應該避免被隔離對象因其他疾病導致意外情況發生，“在這一點上《傳染病防治法》有遺漏，對於有其他疾病的隔離對象應該注意的問題確實沒有特別明確的規定。”
沈巋稱，法律雖然沒有明確規定，但在規範性性文件或者指導性文件應該加以規定。他介紹，非典時期，原衛生部就制定了一條針對SARS病人或者疑似病人密切接觸者的處理原則。
處理原則提到，對年老體弱多病者及嬰幼兒，除按規定測體溫外，應注意有無其他病症，以免其在隔離期間發生意外。
“同理，現在如果要對一個人進行隔離，首先要考慮其有沒有其他的病症，有沒有可能出現其他的意外情況，隔離的條件是不是能夠適合他等等。國家衛健委等部門也可以考慮，針對此次疫情出現的一些問題，以後可以以文件的形式明確對於不同類型的隔離對象的處理原則。”沈巋說。
特殊時期，個人利益要為公共利益讓路
公開信息顯示，自2020年1月後，湖北及其他省市對城市居民小區封閉式管理，從允許一戶兩天一人外出購物發展到不許居民外出，由社區人員代為購買生活用品。
至2020年2月底，部分省市疫情形勢穩定向好，城市居民小區的管理力度才逐漸鬆動。
有評論認為，強力的隔離措施雖然有利於疫情防控，但不可避免地侵犯到個體的部分權利。
鄧利強分析，《傳染病防治法》、《突發事件應對法》、《突發公共衛生條例》，《突發公共衛生事件應急條例》，以及各省市地方政府出臺的的決定和命令，為整個防控提供了法律基礎。“在這個情況下，每個人的權益都會受一些影響。大家都需要共同為社會做些貢獻。”
沈巋持類似觀點。他認為，從目前的公開信息判斷，小區隔離的時間和強度並沒有超過特別必要的限度，“但是如果說一個月以後疫情結束時小區還在封閉當中，我覺得在醫學上基本沒有依據。”
他認為，《突發事件應對法》規定，人民政府及其部門採取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害性質程度和範圍相適應，有多種措施可供選擇的，應當選擇有利於最大程度保護公民、法人和其他組織權益的措施。
隔離制度該如何完善？
非典之後，重大公共衛生事件中，隔離制度如何完善？是公眾越發關注的問題。
毛壽龍分析，與2003年的非典疫情相比，此次武漢新冠肺炎病毒有特殊之處。此次新冠肺炎防控初期的混亂，部分原因是重複2003年非典疫情中的老問題。但客觀上，新冠肺炎疫情自身的特點導致防控工作的難度更大了。
毛壽龍指出，新冠肺炎疫情防控中的隔離措施難言成功。他認為，隔離制度服務於疫情防控的總體目標，即早發現早治療，切斷傳播途徑，而防控初期的情況則是實行隔離的同時沒有做到早發現早治療。
沈巋則認為，在法律層面，2003年非典疫情之後，中國傳染病防控的隔離制度有明顯的進步。
但他強調，隔離制度並不完美，由於此次疫情預防控過程中出現了一些問題，比如有特殊需要的被監護人的問題，有其他基礎性疾病病人的就醫問題，這些都沒有在現行法條中明確規定。“將來要修改法律的話，以《傳染病防治法》作為基礎，反而不用規定那麼細緻，但可以通過國家衛健委的一些文件、規定，對這種隔離制度進行一些完善。”他建議。
全國政協委員、西南政法大學經濟法學院教授王煜宇3月初在《人民政協報》撰文建議，修改《傳染病防治法》第七十五條，賦予縣級以上地方人民政府衛生健康部門相關行政權力，強化行政處罰力度，增加相關民事責任和刑事責任條款；立法明確對新突發傳染病及其疑似患者的密切接觸者必須採取隔措施。
閱讀更多 界面新聞 的文章
