當鹽鐵官營制度建立之後，漢代財政制度為之一變，從以土地稅為主，變
成了土地稅、鹽鐵收人並重，政府從民間經濟抽血養戰的體系已經建立，但這
還不能完全滿足漢武帝對於財政的需求。
於是，他將目光再次投向了商業稅重組的問題。
在馬邑之戰後不久(約公元前129年)，漢武帝已經引入了商業稅。這種稅
的徵收方式是:由於商人在運輸過程中需要使用載貨車輛，政府就設立關卡對車
輛徵稅，叫作算軺車。
此前，稅收大部分都是依照土地和戶籍而徵收的，土地和戶籍都是固定的，
容易徵收，而商人和貨物卻是流動的。所以，雖然規定了商業稅，但徵收難度
很大。直到皇帝更加缺錢的時候，才想起要採取更為嚴厲的徵收辦法。
首先，政府逐漸細化有關商業稅的規定。政府規定，商人每擁有價值兩千
錢的資產，就要繳稅-算(一百二十錢)，稅率是百分之六。手工業稅率為百分
之三。對於不好計價的貨物就按車算，平民有一-輛軺車要繳納 _算的稅，有五
丈以上的船也要繳納-算 的稅。商人的稅收還要加倍。
雖然稅制很詳細，但由於規定過於苛刻，沒有人主動繳納。因而，皇帝必
須採取更有效的措施:僱傭大批的幫手一酷吏 去徵稅。武帝時期成為西漢王朝
酷吏最多的時代。
即便在武帝時代，大部分有尊嚴的士大夫對於政府的橫徵暴斂也是有看法
的。皇帝要徵稅，只能依靠那些“大無畏"的酷吏。一時間著名的“刀斧手”雲集:
御史大夫張湯，御史中丞減宣、杜周，以及推崇嚴刑峻法官至九卿的義縱、尹齊、
王溫舒等人相繼而出。
其次，為了配合商業稅的強制徵收，漢武帝頒佈了《告緡令》，這是一項鼓
勵互相揭發別人財產的法令。民間社會很快就掀起了一股告密熱潮。許多人熱
衷於打探鄰居的財產，告發他們，獲得分成。在這股吃大戶的風氣下，全國中
等資產以上的家庭大部分都被告發過國。
《告緡令》由一個叫楊可的人推行，而主持審判工作的則是著名的酷吏杜周。
在《漢書》中，班固為杜周刻畫了一個人木三分的形象。杜周當廷尉時，
掀起了轟轟烈烈的反腐行動，逮捕的郡守及九卿以上的官吏俸祿二千石以上，
和現在做個對比，可以理解為省部級以上不下百餘人，每年由地方上交審訊的
案件不下千份。一個大案所牽連的人動輒數百人，而小案牽連的也有幾十人。
為了查證案件，辦案人員來來回回折騰數百里甚至千里。遇有不服審判者，獄
吏則採取嚴刑逼供的辦法來定案。到最後，人們一聽說惹上官司了，就立即逃亡，
免得落在杜周的手裡。有的案件拖延十幾年還未結案，監獄裡關押著十餘萬人。
就是這個杜周，當官前只有-匹馬的財產，當官後成為鉅富，並安然善終。
在杜周的主持下，沒收的民間財物以億計算，奴婢以千、萬計算，沒收的
田地大縣有幾百頃，小縣也有上百頃，中等商人大都破產，政府收入大大增加。
告緡錢上繳後，大都交到了上林苑，於是武帝專門派遭-一個新增加的官
職一水衡都尉來管理 上林事務。由於錢多了，上林苑需要擴建，武帝就在這裡
大修亭臺樓閣，還以征討南越為名修建巨大的戰船。這些錢如果留在民間，本
可以作為發展經濟之用;而收歸政府後，卻成為戰爭和高檔館所的浪費之源。
漢武帝最後兩項對後世產生重大影響的政策叫作均輸、平準。這兩項政策
所引起的爭論也是最大的。特別是平準政策，從初衷來看，人們認為它是一項
好政策;但從執行來看，不僅沒有預想的好處，反而帶來無數的惡果。後世的書
生往往根據初衷來相信平準的好處，而不去檢查一下 實際的執行效果。
這兩項法令由著名的斂財能手桑弘羊提出，其目的仍然是增強政府的財力
和對經濟的控制力。
所謂均輸，是一種讓政府插手商品運輸和銷售的做法。漢代的土地稅主要
以糧食的形式上繳，但把糧食從地方運到京城需要花費大量的人力、物力。均
輸政策規定，地方政府可以靈活處理這些糧食，在當地賣掉，換成錢，或者購
買當地的土特產品，把土特產品運輸到外地高價出售。糧食價格低又笨重，換
成土特產品價高量輕，而且土特產品往往在產地很便宜，在外地很貴。這樣，
政府就可以在減少運輸成本的同時，吃買賣的差價。
從理論上看，均輸是一種市場調節機制，如果實行得當，各地的產品分配
會更加均衡。但執行的實際效果是:政府參與市場之後，不僅沒有平抑物價，反
而會利用權力壓低採購價，抬高出售價，形成剪刀差，賺取額外的利潤。因為
政府擁有著權力資源，能夠通過公權力形成壟斷，將其他玩家踢出去;而它奇高
無比的管理成本又會抬高商品的價格。
所謂平準，是指在地方上興建平準倉，當本地豐收時，政府就收購糧食放
人平準倉庫; 到了本地出現災害缺糧時，政府再把倉裡的糧食拿出來接濟社會。
但接濟不是免費的，而是採取一個低於市價、高於收購價的中間價，這個價格
既可以保證政府盈利，又保證民間獲得較為平價的糧食。這就像水庫對水位的
調節一樣，豐水期蓄水，枯水期放水。
由於歷代政府都強調民以食為天，平準的原理吸引了大部分的執政者，他
們在歷史上的大部分時期都設立平準倉來平抑糧價，有的時期也的確取得了
定的效果。但是，在歷朝歷代的實際運作中，平準倉暴露出來的問題很多。
首先，政府一- 旦缺少了收入，就會打平準倉裡糧食的主意，盤算著怎麼賣掉,
把錢拿去充當養官成本。災難真的來了，人們往往發現平準倉空空如也，不知
道糧食什麼時候已經不見了。
其次，倉庫裡的糧食也有保質期的問題。政府的倉庫往往管理不善，許多
糧食發黴、變質，被平白浪費掉了。
再次，政府一旦逐利，會變得比私人更加兇狠。斂財的官員們很快學會如
何坐莊哄拾價格，不僅起不到平抑的作用，反而成了糧食市場上最大的玩家，
把其他的商人都擠兌出局。加上還有一些關係戶和官員相勾結，依靠政府資源
大發橫財，平準倉成了少數人的工具。
在歷史上，人們往往根據理論和教條得出某些結論，卻沒有實在地去考察，
致使某些政策看上去很美好，可一旦實施，必然變味。至於統治者推出上述政
策的實際目的，也往往不是所謂的民生，而是看上了它們盈利的能力。
比較武帝統治前後，就會發現漢代的宮廷已經出現了截然不同的氣象。
在武帝統治初期，漢代幾乎是小政府的典範:土地實行私有制，人們只需繳
納很輕的土地稅。政府開支不大，人頭稅時常減免。其他自然資源也由私人開採，
皇室抽取一-定的稅。 整個官僚階層規模不大，養官成本很低。同時，官員的職
責主要在於收稅和維持地方治安，不參與具體的經濟運行。
到了武帝統治末期，中央政府機構已經變得臃腫不堪了:首先，政府的官員
構成發生了變化，掌權的人裡塞進了大量“有商業頭腦”的“能臣”，這些能臣
將中央政府變成了一家混業經營的龐大公司，這家公司既負責生產鹽鐵等當時
最急需和最先進的工業產品，還控制了很大一塊的流通行業， 特別是長途運輸
業。同時，這家公司還介人了最有利可圖的糧食和土特產買賣。
對於這些能臣的所作所為，其他大臣們也怨聲載道。比如，太子太傅卜式
就抱怨說:“ 當官的職責本來是收稅，可桑弘羊卻下令叫官員們坐在街上的店裡
做買賣賺錢，太不像話了。”
從官職來看，最初負責財政的是大農，當時財政的主要來源是農業稅。後
來漢武帝將鹽鐵和貨幣管理權也交給了大農。大農管理不過來這麼多事情，又
設置了水衡都尉負責管理鹽鐵事務。《告緡令>頒佈之後，從民間來的罰款源源
不斷地輸送進了上林苑，於是武帝就叫水衡都尉管理上林事務。漢武帝大修亭
臺樓閣，錢都出自上林苑，水衡都尉的權力愈加擴張，但還是管不過來了。
漢武帝只好把權力分散到水衡都尉、少府、大農、太僕等各個官員手中，
又讓他們安排了一系列的官員，負責管理沒收來的土地。至於沒收來的奴婢，
也由政府出錢養著，讓他們照看宮殿、馬匹、飛禽走獸。
到後來，各種官吏、奴婢的數量大增，都要靠政府供養。在武帝統治初期，
每年只需要幾十萬石糧食就可以養活整個官僚系統。經過無休止的改革後，政
府每年通過黃河運人的四百萬石糧食仍然不夠官僚系統的揮霍。單單養官一項
的財政負擔已經翻了好幾倍。這些錢都轉化為民間的經濟負擔。政府控制全國
經濟的結果是物價飛漲，各種官吏霸佔市場，成為經濟的大玩家。
武帝時期的財政也發生了顯著的改變，之前是以農業等常規稅收為主，之
後則越來越依靠官營壟斷產生的利潤;同時，政府壟斷了鑄幣權，抽取了鑄幣稅;
另外，政府還利用流通領域的買賣差價獲得了大量的收入。
到了漢元帝年間，民間的經濟負擔雖比武帝時期輕了很多，然而，正規稅
收之外的項目仍然佔總財政的一半以上。 ”
對於農民來說，農業稅和人頭稅雖然沒有明顯增加，但他們所受到的盤剝
卻十分嚴重。首先，他們購買的工業產品價格更高，用以支付政府的壟斷稅。
其次，實行鹽鐵官營政策後，商人成為一個特權階層，這個階層積累了大量的
財富，社會的貧富差距大幅度增加。隨著時間的推移，這個階層到農村收購了
大量的土地，成為大地主。西漢的豪強大族、東漢的世家大族，以至魏晉的士
族問題就是在這時候萌發的。
由於漢武帝時期充斥著各種各樣享有特權的階層，這些階層不繳納農業稅，
又擁有著龐大的土地資源。所以，農業稅被不平等地強加在弱勢的農民頭上，
他們擁有更少的土地，卻承擔更高的稅負。到這時，中國曆代社會中的弊病都
一一顯現。
在以後兩千多年的時間裡，只有東漢和唐前期的政府沒有采取國家壟斷的
做法，其餘歷代統治者大都沒有擺脫漢武帝的統治模式。
國的財政秘訣，逐漸成為唐以後各個王朝的標配。
漢武帝對於財政收人的渴求還帶來了一一個意想不到的“副產品”:在制度上，
中央政府的行政機構受到了永久性的損害。為了擁有足夠的權力去改革，武帝
破壞了漢初形成的官鐐體制的平衡，建立了一套圍繞皇帝的內廷系統，從此以
後，制度失衡問題一直困擾著漢代的統治者們。
在西漢初年建立的三公九卿官僚制度中，三公之首(也是百官之首)是丞相。
皇帝負責定調子和把握方向，丞相則負責整個國家的更治和日常行政工作。”
然而，在武帝進行了一系列的複雜改革之後，由於政府承擔了太多的職責，
從開辦國有企業到徵收商業稅，再加上官吏隊伍變得龐大、難以管理，皇帝感
覺丞相已經無法領會他的意圖，做這麼多的事情了。因此，皇帝從幕後跳到了
前臺，建立了一個類似於委員會的機構，這個委員會依託於少府下面的一一個小
機構:尚書檯。
所謂少府，本來是服侍皇帝起居的。丞相的衙門對外治理國家事務，而少
府則屬於伺候皇帝的內廷機構。少府下屬的尚書檯在秦代就已經存在。到了漢
武帝時，為了應付龐大的官僚體系，需要-個隨時都能領會皇帝意圖的部門，
所以皇帝削弱了承相的權力，加強了尚書檯，形成了一個圍繞皇帝的決策機構。
這個設在宮內的小機構(內廷)讓皇帝可以不用公開辦公，在私人場合找幾個
人一商量，就把政策定下了。
不過，雖然尚書檯的地位得以提高，但尚書檯的官員，比如尚書令、尚書
僕射、尚書丞的級別都很低。所以，這些官員-且離開了尚書檯，權力立刻喪
失殆盡。為了保住權勢，他們勢必將自己的命運與皇帝綁在一起。
另外，武帝喜歡征戰，對於武將也更加倚重，分封了許多將軍，其中最著
名的是大將軍衛青。衛青之後，大將軍成為一種封號， 武帝死後，接受託孤重
任的霍光(霍去病的異母兄弟)以大司馬大將軍領尚書事進行統治。大司馬是
三公之一的太時的改稱， 也就是掌管武裝部隊的最高官員。通過制度變更，承
相的權力就轉移到了掌管尚書檯的大司馬大將軍手中。
到了東漢時期，尚書檯成為最核心的權力機構。
在日後的歷史中，我們還會看到無數次權力的內廷化。當皇帝覺得現有的
機構不能領會他的意圖，對他形成羈絆時，就會弄出一些稀 奇古怪的新機構來
掌管權力。這種對原來官僚架構的破壞，令政權變得越來越不穩定，也造成了
大量的冗餘官員。政權的不穩定，以及官僚機構的煩冗，甚至成為整個王朝的
絕症。
當漢高祖在如此龐大的疆域內建立起統一的中央集權帝國時，這個國家的
命運就已經註定了。為了維持它的統一， 帝國必須拿出相當部分資源來發展
軍備，防範外部的敵人，又要加強政府官僚體系的控制力，來鎮壓內部的反抗;
而軍備資源和養官成本最終肯定會超出政府的財政負擔能力，逼迫政府想盡
切辦法去斂財。漢武帝採取的辦法，是統治者能夠想到的最有效的辦法。這就
是為什麼古代中國曆代統治者-方 面宣稱要放權於民，- 方面卻捨不得放棄壟
斷的“蛋糕”的原因。
在大統帝國下， 人民享有無數的好處:遷徙的便利，市場的龐大，和平帶
來的飛速發展..了獲得這一切， 我們必須承擔一部分集權之惡，養活一↑
日益龐大的官僚體系。為了養活這個體系，又必須忍受政府壟斷資源的存在。
這就是“必要的惡”理論。
但是，這種理論無法解釋人們巨大的困惑:即便保留政府壟斷資源和政府對
經濟的干預能力，保留所有的“必要的惡”，可一個王朝仍然沒有辦法永駐。
雖然每個王朝面臨的問題不盡相同，但它們都被財政制度本身拖垮。或者
說，最終不管如何努力，不斷擴張的政府財政還是要拖垮經濟，將整個社會變
得脆弱不堪，這時候，一個小錯就會導致全盤的解體。這就好像癌症一樣，到
後期，當肌體被癌細胞侵蝕，任何的小毛病都將導致健康的崩潰。
