【裁判要旨】
《拆遷通告》徑行規定了拆遷範圍、要求停止生產經營、規定期限內搬離拆除現場等內容，對被拆遷人的權利義務產生了實際影響，具有可訴性。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行再34號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：李彩娥，女，1957年7月16日出生，漢族，住陝西省西安市灞橋區
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：西安市灞橋區人民政府。住所地：陝西省西安市灞橋區紡一路809號
法定代表人：苗志忠，該區人民政府區長
委託訴訟代理人：劉琛，西安市灞橋區十里鋪街道辦事處工作人員
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：西安滻灞生態區管理委員會。住所地：陝西省西安市灞橋區滻灞生態區滻灞大道
法定代表人：門軒，該管理委員會主任
委託訴訟代理人：張雨超，西安滻灞生態區管理委員會工作人員
再審申請人李彩娥因訴西安市灞橋區人民政府(以下簡稱灞橋區政府)、西安滻灞生態區管理委員會（以下簡稱滻灞管委會）拆遷通告一案，陝西省西安市中級人民法院於2015年11月23日作出（2015）西中行初字第00272號行政判決，李彩娥不服提起上訴，陝西省高級人民法院於2018年6月20日作出（2016）陝行終76號行政裁定，已發生法律效力。李彩娥仍不服，向本院申請再審。本院於2018年12月28日作出（2018）最高法行申8660號行政裁定，對本案進行提審。提審後，本院依法組成合議庭並公開進行了詢問。再審申請人李彩娥，被申請人灞橋區政府委託訴訟代理人劉琛、薛莉，滻灞管委會委託訴訟代理人張雨超、楊二雄到庭參加詢問。本案現已審理終結。
一審法院經審理查明：李彩娥系西安市灞橋區十里鋪街道辦事處長樂坡村（以下簡稱長樂坡村）的村民。長樂坡村於2011年7月4日取得西安市城中村改造辦公室（以下簡稱市城改辦）市城改發〔2011〕164號《關於做好滻灞生態區長樂坡村城中村改造前期準備工作的通知》（以下簡稱《前期工作通知》），進行城中村改造前期準備工作。根據《西安市城中村改造管理辦法》，結合長樂坡村實際情況，長樂坡村黨支部委員會與長樂坡村民委員會制定了《長樂坡村城中村改造項目搬遷安置補償方案》，該方案經長樂坡村黨支部、村委會、村監委會全體成員、各村民小組組長、全體村民代表討論並表決通過。三委會成員及小組長於2013年6月30日在方案上簽字確認，村民代表於2013年7月4日在方案上簽字確認。長樂坡村向西安市灞橋區十里鋪街道辦事處（以下簡稱十里鋪街辦）提出批准申請。十里鋪街辦於2013年7月5日通過十辦政函〔2013〕42號《關於長樂坡村城中村改造項目搬遷安置實施方案報審工作的函》，將審核的《長樂坡村城中村改造項目搬遷安置補償方案》上報西安滻灞生態區城中村改造辦公室（以下簡稱區城改辦）。2013年7月9日，區城改辦作出市滻灞城改發〔2013〕10號《關於長樂坡村城中村改造項目相關事項的批覆》（以下簡稱《改造事項批覆》），要求十里鋪街辦按照“政府主導、市場化運作”的原則，指導長樂坡村城中村改造主體，做好該村城中村改造拆遷安置補償工作。2013年7月10日《西安日報》第四版刊登了西滻灞告字〔2013〕2號《關於長樂坡村地區城中村綜合改造項目拆遷工作的通告》（以下簡稱《拆遷通告》）及《改造事項批覆》。李彩娥請求撤銷區城改辦作出的《改造事項批覆》一案，經西安市灞橋區人民法院和陝西省西安市中級人民法院兩審審理後分別駁回起訴和上訴。
一審陝西省西安市中級人民法院（2015）西中行初字第00272號判決認為，本案爭議的焦點是《拆遷通告》的合法性問題。對於城中村改造，國家尚無具體的規定，主要依據當地人民政府制定的相關規範性文件執行。長樂坡村經批准，於2011年7月4日取得市城改辦印發的《前期工作通知》，進行城中村改造前期準備工作。《長樂坡村城中村改造項目搬遷安置補償方案》經長樂坡村黨支部、村委會、村監委會全體成員、各村民小組組長、全體村民代表討論並表決通過，由十里鋪街辦審核後上報區城改辦。區城改辦作出批覆，要求十里鋪街辦按照“政府主導、市場化運作”的原則，指導長樂坡村城中村改造主體，做好該村城中村改造拆遷安置補償工作。灞橋區政府、滻灞管委會按照工作流程，為確保長樂坡村城中村綜合改造項目順利實施，就拆遷範圍、注意事項、防範措施及規範行為等提出了要求和安排，並以通告的方式公佈於眾，其行為符合正當程序原則和《西安市城中村改造管理辦法》的要求，並無違法之處。《拆遷通告》在城中村改造中具有承上啟下、廣而告之的作用。從《拆遷通告》的內容上看，主要涉及長樂坡村城中村改造項目的拆遷工作，明確了拆遷範圍、組織實施主體、對拆遷工作人員及被拆遷人的要求、對各有關政府部門拆遷安置工作要求及擾亂拆遷安置工作的法律後果等有關事項，並未超出批覆範圍。從後果上看，《拆遷通告》也不具有強制執行力，僅要求“相關部門要停止拆遷範圍內宅基地手續審批工作，不再新劃宅基地。在拆遷範圍內嚴禁突擊建房，不得新建、改建、擴建房屋”，阻止被拆遷人在《拆遷通告》發佈後盲目建設，對拆遷範圍內原有的房屋不具有強制執行力。《拆遷通告》的效力依賴於《前期工作通知》《改造事項批覆》。關於《拆遷通告》是否在村內張貼，對於本案爭議的焦點問題已無實際意義，且2013年7月10日《西安日報》第四版刊登了通告內容。故李彩娥請求撤銷《拆遷通告》，該院不予支持。據此，陝西省西安市中級人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回李彩娥的訴訟請求。李彩娥不服一審判決，提起上訴。
二審陝西省高級人民法院(2016)陝行終76號裁定認為，灞橋區政府、滻灞管委會作出的《拆遷通告》是對拆遷範圍、組織實施主體，以及對拆遷工作人員和被拆遷人的原則性要求等相關事項予以公示告知的行為，並未超出相關批覆範圍。《拆遷通告》本身僅是一個階段性行為，對被徵收人的權利義務不具有獨立的實際影響和法律後果。對被徵收人權利義務產生直接實際影響的主要是拆遷補償安置方案、拆遷實施行為。根據《最高人民法院關於適用的解釋》第六十九條第一款第（八）項的規定，“行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。”一審法院認為被訴《拆遷通告》在城中村改造過程中具有承上啟下、廣而告之的作用，不具有強制執行力正確，但以判決駁回李彩娥的訴訟請求，屬適用法律錯誤。李彩娥以《拆遷通告》違法、侵犯其合法權益為由提起本案訴訟，因該《拆遷通告》不具有可訴性，故對其上訴請求依法不予支持。據此，陝西省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關於適用的解釋》第六十九條第一款第（八）項之規定，裁定：一、撤銷一審行政判決；二、駁回李彩娥的起訴。
李彩娥不服，向本院申請再審。
李彩娥申請再審稱，原審裁判認定事實及適用法律均錯誤，應當予以撤銷。《拆遷通告》確定了拆遷範圍、拆遷主體，該行為並非階段性行政行為；《拆遷通告》將其房屋所在區域納入了拆遷範圍，且不允許進行新建、改建、擴建等，對其行使房屋所有權及土地使用權造成了限制或者剝奪，即該通告對其權利有獨立的實體影響。請求：撤銷一、二審裁判；撤銷灞橋區政府、滻灞管委會作出的《拆遷通告》。
灞橋區政府答辯稱，一、二審法院認定事實清楚，適用法律正確。《拆遷通告》是對拆遷工作人員和被拆遷人的原則性要求等事項予以告知的行為，並未超出《改造事項批覆》的範圍；且《拆遷通告》只是一個階段性行為，對被徵收人的權利義務不具有獨立的實際影響和法律後果。請求駁回再審申請。
滻灞管委會答辯稱，《拆遷通告》具有廣而告之的作用，不具有強制執行力，對李彩娥的權利義務不產生實際影響；《拆遷通告》的作出符合法定程序，有相應的政策和法律依據，也不違反實體性法律的規定。故李彩娥提出撤銷《拆遷通告》的訴訟請求不應予以支持。
本院認為，本案的核心爭議是被訴《拆遷通告》對李彩娥的權利義務是否產生實際影響，是否具有可訴性。根據原審法院查明的事實，《拆遷通告》對長樂坡村地區城中村綜合改造項目所涉的拆遷範圍四至界限作出了界定；同時，對通告發布之日起拆遷人與被拆遷人的相關活動給予了告知與約束，如：告知了自通告發布之日起相關部門停止拆遷範圍內宅基地手續審批工作、嚴禁突擊建房、長樂坡村農業人口戶籍認定截止時間、要求拆遷範圍內停止一切生產經營活動並在規定期限內搬離拆除現場，並規定相關人員和單位在拆遷工作中應依法全力配合拆遷相關工作等。經本院兩次詢問認定，《改造事項批覆》晚於被訴《拆遷通告》作出，《改造事項批覆》中亦有關於該《拆遷通告》的表述，且被申請人未說明《拆遷通告》的全部內容包含於《改造事項批覆》之內。申言之，根據本案有效證據難以證明《拆遷通告》系對上述批覆的廣而告之，亦難以證明該通告僅系程序性告知行為。
《拆遷通告》徑行規定了拆遷範圍、要求停止生產經營、規定期限內搬離拆除現場等內容，對被拆遷人李彩娥的權利義務產生了實際影響，具有可訴性。二審法院以被訴《拆遷通告》不具有獨立的實際影響和法律後果為由，對李彩娥的起訴予以駁回，屬於事實認定錯誤及適用法律錯誤，應當予以糾正。綜上，李彩娥的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）項的規定。本院依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百二十二條之規定，裁定如下：
一、撤銷陝西省高級人民法院（2016）陝行終76號行政裁定；
二、發回陝西省高級人民法院重新審理。
審判長 劉 平
審判員 李緯華
審判員 夏建勇
法官助理 孫 陽
書記員 郭 楠
二〇一九年十二月三十日
