摘 要：宅基地“三權分置”既要從理論上釐清所有權、資格權和使用權權能邊界、內涵及相互關係, 也要從實踐中探索各項權能的實現機制。宅基地“三權分置”面臨著所有權主體虛置和處分權缺失、資格權界定和退出機制不健全、使用權流轉範圍受限等權能困境。落實所有權需要實現所有權主體一元化和所有權主體法律化, 還權賦能、給予所有權主體一定的處分權;穩定資格權需要嚴格界定資格權的取得範圍, 探索宅基地資格權有償退出機制;放活使用權應該允許宅基地使用權在單個“農民集體”和多個“農民集體”內部流轉、租賃和入股, 允許農民在宅基地上建房自住或營商, 探索閒置宅基地直接入市的實現機制和風險防範機制。
一、引言
長期以來, 中國農村居民的宅基地具有保障農民基本居住需求和維護農村社會穩定的功能。隨著工業化和城市化的發展, 一方面, 大量農村居民進城務工, 甚至部分農村居民落戶城市後農村出現了大量閒置宅基地和農房, 造成了資源浪費;同時農民市民化過程中也缺乏相應的制度安排保障其宅基地和農房財產權的實現。另一方面, 城市化過程中對土地要素的需求越來越大, 城市國有土地供給已經出現了瓶頸。要解決這一矛盾, 就需要改革現行的宅基地產權制度。宅基地產權制度改革是提高土地要素配置效率、解放和發展農村生產力、解決“三農”問題的重要制度變遷。
當前, 宅基地改革的方向是“三權分置”。2018年1月15日, 國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示, 中國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”1。緊接著, 2018年中央“一號文件”提出“適度放活宅基地和農民房屋使用權”。這標誌著宅基地“三權分置”改革邁出了關鍵性步伐。宅基地“三權分置”是一項重大理論和實踐創新。從理論上講, 宅基地“三權分置”豐富和發展了新時代農地“三權分置”改革的理論內涵。從實踐意義講, 宅基地“三權分置”, 有利於賦予農民更多的土地財產權利, 進一步拓寬其財產性收入渠道;有利於農民工進城工作和落戶, 加快農民工市民化的進程;有利於盤活農村閒置的土地資源, 增加實現鄉村振興戰略和工業化、城市化所需要的建設用地資源;有利於增加城市土地供給數量, 進一步遏制城市房價過快上漲。
農村土地“三權分置”改革最初涉及到的是承包地“三權分置”改革 (孔祥智, 2017;黃祖輝, 2017;尹成傑, 2017) 。隨著實踐發展, 宅基地“三權分置”改革也被提上日程 (郭曉鳴, 2013;劉守英, 2017) 。在中國, 宅基地對於農村居民來說具有特殊性, 因為其承載著農民的生活居住、風險保障、歸屬承繼、支持生產、情感寄託及資本化等多重功能 (龔宏齡, 2017) 。但是, 隨著工業化、城鎮化的推進, 農村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化 (張克俊等, 2017) 。在農民市民化過程中, 如何正確處置農民的宅基地, 關係到農民的切身利益、基本權利和獲得感 (朱啟臻, 2018) 。當前, 宅基地問題研究主要涉及以下四個方面:一是宅基地退出和補償標準問題, 即農民在市民化過程中退出宅基地時如何實現其土地和房屋財產權利 (付文鳳等, 2018) 。宅基地退出關係到農民土地財產權的實現問題, 這會受到政府意願、退出制度安排、農民收入、退出意願和市民化成本等多種因素影響 (吳遠來等, 2014;葉興慶等, 2017;莊開明等, 2017;周文, 2017) 。二是宅基地“三權分置”的實現問題 (袁鋮, 2010;董祚繼, 2017) 。宅基地“三權分置”需要通過相關制度設計落實農民集體所有權、保障農民資格權和放活使用權 (張佔倉, 2017) , 同時需要打破城鄉資源流動的障礙 (鄭風田, 2017) 。宅基地“三權分置”改革關鍵是要放活使用權和流轉使用權。宅基地使用權流轉會受到收入結構、是否在城市購買商品房和對相關法律熟悉度等影響 (錢龍等, 2016) 。目前, 宅基地使用權流轉模式主要有產權轉讓模式、收益轉化模式、土地入市模式和轉換入市模式等 (顧龍友, 2018) , 宅基地的置換模式主要有置換宅基地模式、置換小產權房模式和置換商品房模式等 (上官彩霞等, 2017) 。這些模式都豐富了宅基地“三權分置”的實踐內涵。三是探索宅基地的用途管制和有償使用制度 (陳小君等, 2010;孔祥智, 2016) 。放活宅基地使用權, 並不是要改變宅基地的用途, 而是允許其在合法範圍內實現權利價值。四是構建共享型的收益分配機制 (楊璐璐, 2017;楊麗霞等, 2018) 。宅基地“三權分置”涉及到了所有權人、資格權人和使用權人, 因此在發生宅基地增值收益後如何在不同權利人之間合理分配也是非常值得關注的 (易小燕等, 2017) 。
從現有研究來看, 受到政策和制度約束, 學者們對宅基地“三權分置”的研究並不充分。當前, 宅基地“三權分置”改革已經拉開了序幕, 但是理論上和實踐上宅基地“三權分置”仍然存在一些權能困境。因此以下問題需要進一步深入研究: (1) 當前宅基地“三權”分置的權能困境是什麼, 即需要釐清宅基地“三權”分置中所有權、資格權和使用權的權利內涵存在的問題, 需要處理好不同權利的邊界、內容以及不同權利之間的相互關係。 (2) 針對這些權能困境, 應該採取怎樣的實現機制落實所有權、穩定資格權和放活使用權。
二、所有權的權能困境及權能實現
(一) 所有權主體的虛化與處分權缺失
中國農村土地制度堅持的是農民集體所有制, 它對促進農村生產力發展和提高合作化水平發揮了重要所用。但是, 改革開放以後, 隨著市場經濟體制的建設和完善, 以及城市化和工業化的推進, 以土地為核心內涵的農村集體所有制所賴以存在的經濟社會基礎逐漸弱化。在此背景下, 農村土地的農民集體所有權也出現了“虛化”, 所有權主體出現了“弱化”問題。
農村土地主要包括承包地、宅基地、集體經營性建設用地和集體非經營性建設用地, 以及“四荒地”等。宅基地作為農村土地的一種類型, 和其他類型的農村土地一樣, 也存在所有權“虛置”問題。具體表現為所有權主體的虛化和處分權的缺失。
1. 宅基地所有權主體的“虛化”。
首先, 宅基地所有權主體的“虛化”表現為所有權主體的法律地位缺失。按照現行的《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權法》和《農村宅基地管理辦法》等法律法規規定, 宅基地的所有權歸“農民集體”所有。“農村集體”僅僅是由特定身份和資格的農民組成的農民集合體, 並不是民法等法律規定的自然人、法人和非法人組織等權利主體。正因為農民集體沒有正式的法律主體地位, 在實踐中, 農村基層行政組織或鄉鎮政府組織成為了農村集體土地所有權的代理人。這種所有權的代理制, 必然會產生所有權和控制權衝突。實踐中, 宅基地的實際控制權往往落在了村幹部或鄉鎮行政組織手中, 就是最好的例證。
其次, 宅基地所有權主體的“虛化”表現為所有權主體的多元化。相關法律法規規定“鄉鎮農民集體”、“村農民集體”和“村民小組農民集體”都是農村土地所有權的權利主體形式。多種所有權主體並列帶來了所有權主體的權利衝突, 即不同的所有權主體擁有的權利範圍不一樣, 往往會產生“掐架”和“侵蝕”問題。對於宅基地來說, 所有權主體的多元化, 也給實際的管理和操作帶來了困難。尤其是發生宅基地被徵收或其他增值收益機會時, 這種所有權主體多元化問題的權能衝突就會顯現出來。
再次, 宅基地所有權主體的“虛化”表現為所有權主體的弱化。在宅基地所有權主體法律地位缺失和所有權主體多元化的背景下, 必然會帶來所有權主體的弱化。實踐中, 鄉鎮政府、村民委員會和村民小組等代為行使宅基地所有權權能, 這必然會導致所有權主體弱化。鄉鎮政府、村民委員會和村民小組僅僅是傳統意義上的行政組織, 用行政組織代替具有經濟價值功能的所有權, 容易產生腐敗和權利侵蝕等問題。在實踐中也發現, 一些地方村民委員會和鄉鎮政府幹部為了自身利益, 不顧農民集體的集體利益, 大搞徵地和拆遷, 違背了農民集體和農戶的意願, 侵害了他們的利益。宅地基所有權的代理制也會限制農戶正常行使其宅基地使用權。農戶在行使宅基地使用權時也會遭到宅基地所有權代理人的強勢干預。實際上, 現行農村土地管理制度將農地所有權分割給了國家、農民集體和農民三類主體, 而農村土地的實際控制權卻被賦予了具有行政和政治職能的鄉鎮和村社行政組織。這種權利分配的不匹配, 進一步弱化了“農民集體”的宅基地所有權。
2. 宅基地所有權權利束中缺乏完整處分權。
廣義的產權是一組權利束, 包括所有權、使用權、收益權和處分權等。其中, 所有權是產權的核心, 而最能體現所有權價值的是收益權和處分權。在市場經濟中, 擁有所有權的主體一般是擁有對權利客體的收益權和處分權的。但是, 中國農村土地產權制度安排中, 所有權主體是沒有完整的處分權的。主要原因是, 相關制度安排中限制了農村土地所有權主體“農民集體”的處分權, 這既與“農民集體”所有權主體的虛化有關, 也與國家在農地產權制度安排上對所有權主體權能的弱化有關。如國家通過相關《土地承包法》第17條和《物權法》第14條等限制了“農民集體”對土地的處分權。
宅基地作為農村非經營性建設用地, 具有成員資格的家庭農戶可以向“農民集體”的代理人村行政組織或鄉鎮行政組織申請, 可以免費或少量付費獲得。家庭農戶僅可以獲得宅基地的使用權, 而所有權原則上歸“農民集體所有”, 實際上部分控制權在“農民集體”的代理人之村或鄉鎮行政組織手中。但是, 村或鄉鎮行政組織也僅僅獲得了部分控制權, 其範圍僅限制在農民集體內部, 比如宅基地的調換、宅基地的分配等。宅基地的最終控制權是掌握在國家手中的。比如《農村宅基地管理辦法》就對宅基地的申請、審批和監督等做出了嚴格規定。同時, 宅基地所有權人是不能在“農民集體”以外處理宅基地的, 如宅基地要轉變為城市建設用地必須被國家“徵用”或“徵收”後, 土地性質由“農民集體”所有改變為“國有”後才能進入一級土地市場進行買賣。總之, “農民集體”的代理人之村或鄉鎮行政組織對內有一定的處分權, 但是超越“農民集體”以外, 其完全散失了處分權。既然所有權人散失了對宅基地產權中的處分權, 那麼與處分權相聯繫的收益權也很難充分實現。
(二) 做實宅基地所有權的可能方向
宅基地所有權權能如何實現?學界有兩種不同的觀點, 一種觀點認為應該淡化和弱化農地 (包括宅基地) “農民集體”的所有權, 突出農地 (包括宅基地) 的使用權, 通過制度安排實現農地使用權或承包權的永佃權化 (韓立達等, 2017) ;另一種觀點認為應該堅持現行的宅基地所有權制度框架, 通過“集體所有權+農民自治”來實現對宅基地產權的有效治理 (桂華等, 2014) 。筆者認為這兩種觀點都為中國農村宅基地所有權產權的實現提供了思路, 但是考慮社會主義公有制的制度背景, 應該在堅持農村集體所有權基礎上, 進一步做實宅基地所有權。
具體來說, 一是實現宅基地所有權主體的一元化。為了防止實踐中所有權主體多元化帶來權能分散和弱化, 需要進一步明確不同“農民集體”的所有權主體, 且實現代表唯一性。二是將宅基地所有權主體進一步法律化。在明確所有權主體的基礎上, 通過立法或修改法律等方式, 明確宅基地所有權主體法人資格, 給予所有權主體人格化的權利和義務, 登記法定代表人, 確權頒證, 進一步規範和約束所有權主體的行為。目前, 《民法總則》已經將農村集體經濟組織列為特殊法人, 給予了其民事主體資格, 但是代表農地所有權的“農民集體”還沒有列入特殊法人, 需要進一步研究和完善相關法律。三是還權賦能, 給予所有權主體一定的處分權。除了繼續規範所有權主體對內的處分權以外, 在條件成熟的地區可逐漸放開宅基地對外的部分處分權, 在符合規劃和土地用途管制基礎上, 逐步放開城郊或城中村的宅基地直接入市交易機制。
三、資格權的範圍界定及權能實現
(一) 宅基地資格權的範圍界定:取得和退出困境
按照《農村宅基地管理辦法》, 具有“農民集體”資格權的農戶可以以戶為單位向村行政組織和鄉鎮行政組織申請獲得一定面積的宅基地用於自建房, 且堅持“一戶一宅”的原則, 禁止多佔和麵積超標。在“農民集體”內部, 宅基地資格權的獲取是免費的或者僅付少量管理費用。以“農民集體”成員權獲得宅基地的資格權, 是國家通過法律規定賦予農民的一種特殊權利, 目的是為了保障農戶基本的居住性需求, 解決農村土地資源配置的公平性問題。
計劃經濟時期和改革開放初期, 農民向外的流動性比較小, 主要的流轉渠道是升學、公務員和婚喪嫁娶等, 宅基地資格權的重要性不是很突出。因為, 一般情況下, 在農村結婚或分家後可以自立門戶, 具有“農民集體”成員權的新農戶家庭可以申請新的宅基地;獨門獨戶的老人去世後, 其宅基地可以置換給同村的其他農戶, 或者直接由村集體收回;全家進城工作、由農村戶口轉為城市戶口後其宅基地也可以由村集體收回。宅基地使用權在“農民集體”內部流動, 這時農民的宅基地資格權不具有真正意義上的經濟價值, 故並不受到重視。不過, 這種宅基地模式在計劃經濟時代和改革開放初期發揮了較好的居住保障性功能和農村社會穩定功能。
伴隨著城市化和工業化的推進, 農村剩餘勞動力大規模向城市和工業部門流動。在城鄉二元經濟社會結構和城鄉二元土地制度下, 農村土地的徵用和徵收使得農民認識到了宅基地資格權和使用權的巨大經濟價值, 所以農民也越來越重視宅基地的資格權。另外, 農民市民化過程中, 已經在城市購買住房和就業的農村居民宅基地的處置成為了新的問題。目前, 成都市和重慶市等地試點宅基地退出和補償模式, 即進城農民工放棄宅基地資格權和使用權時可以獲得一定的經濟補償。按照宅基地“三權分置”改革的試點思路, 資格權是其重要的權利之一。在新時代, 面對新變化, 農民的宅基地資格權到底是什麼權利?筆者認為資格權屬於“農民集體”成員權基礎上派生出的一種社會保障權和發展權。從公平角度考慮, 這種權利是國家通過相關的法律法規賦予農民的。但是在市場經濟中, 這種資格權具有了較強經濟價值後, 這種資格權開始受到了公平和效率問題的挑戰。按照“一戶一宅”原則讓農民平等獲得宅基地, 是法律賦予他的權利, 也是其成員資格的體現;同時, 隨著土地徵收和徵用, 或者農民市民化過程中退出宅基地後, 宅基地的資格權和使用權的經濟價值開始突顯, 人們對經濟效率的追求需要找到合適的實現途徑。
在市場經濟背景下, 農民的宅基地資格權取得和退出內涵發生了新的變化。但是, 《物權法》和《農村宅基地管理辦法》等法律法規規定, 農戶取得宅基地資格權主要是通過其資格權申請獲得, 不能通過買賣、承租和贈與等方式獲得。現在需要解決的政策問題是農民是否可以將宅基地使用權通過繼承、承租等方式流轉給其他人, 最終發生資格權的變更。這就涉及到宅基地資格權在“農民集體”內部的變更和“農民集體”外部的變更。按照現行法律法規, 是絕對不允許城市居民在農村買地建房的。但是, 一些小產權房的存在實際上就是變相的出讓或稀釋了部分農民的宅基地資格權。在宅基地“三權分置”實踐探索中, 對資格權的範圍和開放程度就成為一個重大敏感問題, 需要理性對待。因為這涉及到農村土地資源新的公平和效率價值取向、短期利益和長期利益的取捨、經濟利益和社會風險的平衡問題。筆者認為在城市化過程中, 依據農民進城就業和社保保障程度, 可以採取漸進方式逐步放開資格權範圍。
農民的宅基地資格權退出也是農民市民化過程中面臨的新問題。依照《物權法》和《農村宅基地管理辦法》等規定, 已獲得批准未建房滿二年、新遷入其他宅地基、非法騙取和轉讓等情況發生時需要收回宅基地使用權。現實中, 以下情況, 如獨門獨戶死亡、全家的農村戶口轉變為城市戶口等都將散失獲取宅基地的資格權。隨著農民市民化進程的推進, 進城落戶的農民是否應該有償退出宅基地, 也成為了學界爭論的焦點。支持的觀點認為, 應該給予退出宅基地的農民一定經濟補償, 既可以體現其資格權和使用權的經濟價值, 也可以為農民進城安家落戶提供一定的物質保障 (周其仁, 2014) ;反對的觀點認為, 農民的宅基地是免費取得的, 相當於國家給予的福利, 不應該著急讓農民進城時退出宅基地 (賀雪峰, 2016) 。一些地方已經在實踐宅基地的有償退出了, 比如成都市郊區的宅基地有償退出模式、重慶市宅地基退出的地票模式等。筆者認為這種退出模式僅僅在大城市郊區才具有較好的實踐意義。因為大城市雄厚的財政實力可以支持這樣做, 也可以通過城市的分工體系解決進城務工農民的就業問題。當前, 應該按照中央的相關政策文件紮實推進農村宅基地試點改革, 重點應該完善宅基地的取得方式和增強宅基地相關的財權權利, 放活宅基地使用權和住房使用權等, 但是應該禁止城鎮居民到農村買地建房。
(二) 落實和保障農民資格權
如何進一步落實和保障農民的資格權, 是實現宅基地“三權分置”的關鍵環節。一要健全和完善宅基地的申請、審批和監管制度, 嚴格執行“一戶一宅”, 禁止“一戶多宅”等多佔和麵積超標等違法行為。按照《農村宅地基管理辦法》, 應將縣、鄉鎮和行政村作為落實宅基地監管的責任單位, 落實監管責任制。嚴禁“農民集體”外部人員尤其是城市居民在農村置辦宅基地。二要“確權頒證”, 對於新申請宅基地和已經取得宅地基的農戶頒發資格權證和農村集體建設用地使用權證, 通過確權頒證進一步做實農民資格權和土地使用權。三要嚴格禁止農民的宅基地資格權向“農民集體”外部的流轉、承租和買賣等。宅基地, 實際上是國家賦予農民的一項保障基本居住需求的權利。這項權利的實現僅僅限制在農民集體內部。由於中國城市化率還在50%左右的水平, 且農民在城市裡沒有獲得穩定就業、住房保障和社會保障的情況下, 不應該過早取消宅基地資格權的限制。四要探索建立市民化後農民宅基地資格權的退出機制。在城市化過程中, 農村居民進城工作獲得了穩定收入, 解決了住房、醫療、教育和養老等社會保障問題後, 在尊重農民意願的基礎上, 探索農民有償退出宅基地資格權和使用權的退出機制。宅基地有償退出機制, 實際上是國家第二次以土地為標的賦予農民土地財產權, 主要是收益權, 解決農民市民化過程中的資金問題。但是, 宅基地有償退出機制, 應該充分尊重農民意願, 有序進行, 不能搞一刀切的宅基地退出和農民進城運動, 不能誘導農民拿土地財產權換市民身份。
從城市化率比較高的拉美國家教訓可知, 農民散失住房和土地進城後, 如果就業和社會保障不能跟上, 往往會出現城市貧民窟, 後患無窮。相反, 從城市化率很高、但是60%左右的人口居住在小城鎮的德國模式來看, 通過產業發展、基礎設施提升和公共服務均等化, 能夠較好解決農民市民化過程中的土地、住房和就業問題 (陳錫文, 2016) 。總之, 市民化過程中的農民是否退出宅基地、放棄其資格權和宅基地使用權, 既需要充分尊重農民的意願, 有償退出也需要因地制宜、循序漸進, 也需要綜合考慮農民進城後的就業、住房和社會保障狀況, 防止出現城市平民窟和積累其他社會風險。
四、放活宅基地使用權的困境及權能實現
(一) 使用權流轉與宅基地直接入市困境
相關法律法規對宅基地使用權流轉作出了嚴格限制, 如《土地管理辦法》第63條第4款規定“農村農民出售、出租房屋後, 再申請宅基地的, 不予批准”;《擔保法》規定宅基地使用權不允許抵押;國土資源部頒佈的《關於加強農村宅基地管理的意見》, 嚴格禁止城市居民在農村購買宅基地建房, 禁止為城市居民頒發農村宅基地使用權等。因此, 傳統的宅基地流轉主要在集體內部通過置換和繼承等形式進行。
隨著工業化和城市化的發展, 農民市民化過程中, 進城務工農民的宅基地閒置成為了普遍現象, 如何放活宅基地使用權、提高土地資源的利用效率、增加農民的土地財產性收益, 成為了亟待解決的難題。為此, 2007年頒佈的《物權法》作出了一些調整, 第十三章第一百五十二條規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利, 有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”;第一百五十三條規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓, 適用土地管理法等法律和國家有關規定”。《物權法》是一部私法, 其規定農民對宅基地具有佔有和使用的權利, 但是其又規定宅基地使用權的取得、行使和轉讓受到國家土地管理法規的限制。這實際上既在法律上承認了宅基地使用權的合法性, 但是又通過部門法和條例限制了農民對宅基地使用權行使。這可能為放活宅基地使用權提供了法律基礎, 但是也需要調整相關部門的規制和條例。
按照相關的法律法規, 宅基地使用權對外流轉的唯一途徑是被國家徵收或徵用, 這實際上是宅基地使用權的消滅。為了適應新形勢, 宅基地使用權的對外流轉已經開始了試點, 即宅基地直接入市。全國人大常委會已經授權國務院, 國務院印發了相關指導意見, 在北京市大興區等33個縣 (市、區) 開始農地徵收、農村集體經營性建設用地和宅基地直接入市試點。規定試點縣的農民在符合規劃、合法取得和符合用途管制基礎上, 可以將農民集體所有的土地使用權租賃、轉讓和入股, 可以直接入市交易, 享受“同地同權”和“同權同價”的待遇, 同時還調整了宅基地的審批權限, 簡化了審批流程2。這個《決定》在試點地區放開了宅基地等農民集體所有土地使用權的轉讓、租賃和入股, 但是僅僅限制在試點地區進行“封閉式”流轉, 對宅基地入市也持謹慎態度, 規定閒置的宅基地可以入市, 或者進城農民的宅基地在其自願原則上有償退出, 不搞強迫。
中央和相關地區已經在逐漸試點和探索落實宅基地所有、保障農戶的宅基地資格權和放活宅基地使用權。但是, 對宅基地使用權到底放活到什麼程度還是非常謹慎的。相關的試點意見和領導講話中多次重申禁止城市居民在農村購買宅基地建房。可見, 從現行制度背景看, 放活宅基地使用權僅僅限定在集體內部, 允許在集體內部租賃、流轉和入股, 允許農民在自己宅基地基礎上建設房屋和其他設施, 進行住房出租、家庭旅館等商業性經營;對於宅基地入市, 也明確要求要尊重農民的意願、保障農民的財產權利和保持社會穩定。
(二) 放活宅基地使用權的實現機制與風險防範
宅基地“三權分置”中要放活使用權應該是有限制的和適度的。具體來說是指四個層面的放活, 一是逐漸允許宅基地使用權在“農民集體”內部流轉、租賃和入股;二是允許農民在合法取得的宅基地基礎上, 在符合規劃前提下建設住房和其他設施, 用於出租或搞家庭旅遊等發展其他產業;三是在尊重進城農民意願的基礎上探索宅基地有償退出機制;四是有條件的縣可以將閒置的宅基地等直接“入市”交易, 實現“同地同權”和“同權同價”。
要實現宅基地使用權在四個層面的放活, 需要創新實現機制。第一, 修改現行法律法規。如, 按照全國人大常委會授權的農村土地改革試點意見的決議, 允許宅基地使用權在“農民集體”內部流轉、租賃和入股, 允許農民在合法取得的宅基地上建設住房和其他符合用途規制的設施進行經營獲利, 就需要修改《中華人民共和國城市房地產管理法》第九條“城市規劃區內的集體所有的土地, 經依法徵收轉為國有土地後, 該國有土地的使用權方可有償出讓”, 以及《中華人民共和國土地管理法》第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設”之規定。需要修改的法律法規還涉及到農地的徵收補償和宅基地的審批權限等規定。
第二, 探索宅基地使用權有償退出的機制。在尊重農民意願的前提下, 在城市獲得穩定就業、社會保障和滿足居住需求後, 允許農民退出其宅基地。傳統的做法是進城落戶農民直接將宅基地無償退還給村集體。隨著《物權法》賦予農民的宅基地“用益物權”權能, 農民進城落戶後可以以宅基地獲得一定的物質補償。但是, 這種物質補償由誰來支付?中國的農村集體經濟大多不發達, 村集體是沒有能力支付的。實踐中, 主要是有經濟實力的城市給予所轄區農村居民退出宅基地給予一定的補償, 如成都市對郊區宅基地退出的農戶給予每畝二十到三十萬不等補償, 並給予就業和社會保障等相關政策優惠;重慶市通過“地票”制度給予退出宅基地的農戶一定的住房補貼等。長遠來看, 農民宅地基退出, 需要解決兩個關鍵問題, 即宅基地退出的補償標準和資金來源。筆者認為補償標準可以參考相同區位集體經營性建設用地和國有土地入市的價格進行評估, 資金來源可以通過在集體經營性建設用地和國有土地入市時的土地總價中提成, 建立宅基地退出補償基金。
第三, 探索宅基地直接入市的機制。宅基地入市主要有成都市溫江區的“雙放棄”模式、重慶“地票模式”和浙江嘉興的“兩分兩換”模式等。嚴格意義上, 這些模式僅是一些宅基地間接入市的嘗試。真正意義上的宅基地入市, 已經在全國人大常委會和國務院授權的33個試點縣市區開展, 如四川的瀘縣等。試點地區宅基地直接入市的案例較少, 主要原因是宅基地不同於農村集體經營性建設用地, 宅基地是農民的保障性用地, 入市難度大, 風險也大。目前, 試點地區僅僅是將閒置宅基地平整後入市交易。所以, 宅基地入市需要特別謹慎, 既要考慮土地資源利用效率的提高, 也要認識和防範宅基地直接入市的風險。
第四, 建立相關的風險防範機制。放活宅基地使用權, 也面臨一定的風險, 如宅基地使用權向農民集體以外的城市居民或商業企業流轉。首先, 現實中, 一些城市的郊區或具有獨特自然生產資源的農村宅基地已經變相成為了一些富有的城鎮居民的別墅和花園, 改變了宅基地的用途和功能定位。其次, 一些地方政府強制或者誘導不能真正落實城市就業和社會保障的農村居民以宅基地換取城市戶口, 可能潛藏了較大的社會風險。再次, 一些村集體和鄉鎮組織通過宅基地等集體建設用地直接入市, 建立了村級和鄉鎮級土地財政, 即不利於實現農民的土地財產權, 也不利於農村社會的穩定。因此, 需要建立宅基地流轉、退出和入市等的風險防範機制。具體來說, 要嚴格宅基地流轉的範圍;充分尊重農民意願, 禁止誘導性和強迫性的宅基地退出政策;禁止搞宅基地入市運動, 侵害農民利益;建立宅基地入市後的增值收益分配機制, 保障地方政府、村集體和農民的合法收益;強制失去農村土地和房屋的進城農民購買完善的醫療和養老等社會保險, 防止社會風險發生。
五、宅地基“三權分置”權能的相互關係及權能衝突的解決
(一) 權能的相互關係
創新和實現宅基地“三權分置”, 不僅要弄清楚所有權、資格權和使用權的權能內涵, 還要釐定三種權能之間的關係。一般認為, 所有權是基礎權利, 其他權利都是派生權利。在宅基地“三權分置”中, “農民集體”所有權是基礎權利, 資格權和使用權是派生權利。所有權對其他權利具有統轄作用, 資格權和使用權可能對所有權具有制衡或對抗作用, 資格權和使用權之間也具有這種制衡或對抗作用。
理論上, 宅基地所有權歸“農民集體”所有, 現實中往往是村民委員會等代理行使相關權利。宅基地所有權的代理人通過審核、監督和部分處置等方式行使了所有權。但是, 由於所有權主體是虛置的, 所有權人缺乏最終處分權, 所以所有權對資格權和使用權的統轄作用被弱化了。宅基地的資格權按照“一戶一宅”原則被賦予了“集體內部”成員, 這種資格權的獲取, 並不是所有權主體主動賦予的, 而是國家相關法律規定屬於“農民集體”的成員有權獲得宅基地資格權, 宅基地所有權主體被動賦予了“農民集體”內部成員一定的資格權。在這樣的權利制度制衡下, 所有權主體對資格權主體的統轄作用被大大弱化了。現實中, 宅基地使用者往往不遵循所有權代理人的規劃要求和用途管制要求亂搭亂建, 所有權代理人在監督、管理動力和激勵機制缺乏的情況下, 就會出現類似大量小產權房等問題。宅地基所有權主體對具有資格權的使用權主體也往往缺乏約束, 原因也是所有權對使用權統轄的弱化。當然, 在試點宅基地流轉和直接入市背景下, 強化宅基地所有權對使用權的統轄作用的需求日益凸顯。如果農戶在宅基地上修建家庭旅館等, 正常行使使用權, 所有權主體是否應該干預和怎麼幹預等都值得進一步研究。從宅基地流轉和入市試點的實踐看, 可能需要進一步開放使用權的使用範圍, 但是也需要依法進一步嚴格所有權主體對使用權主體的監管。
在宅基地“三權分置”中要放活使用權, 也會進一步影響資格權。如果宅基地是農戶自用, 資格權和使用權是統一的;如果宅基地資格權歸“農民集體”內部成員, 但是該成員將使用權流轉給了其他人用於家庭旅館或農家樂等, 這時資格權和使用權之間就有了衝突。如果宅基地使用權的承租人違規使用了宅基地, 資格權人應該怎麼幹涉?甚至是, 為了共同利益, 資格權人和使用權人同謀改變宅地基使用用途或造成負外部性, 那麼誰又來負責監督和管理?此時, 需要所有權主體或其代理人發揮監督和管理作用。但是, 如果所有權代理人、資格權人和使用權人“共謀”改變宅地基使用用途或造成負外部性, 那麼誰又來負責監督和管理?此時, 需要進一步強化土地管理部門的監督和管理職責。
(二) 權能衝突的解決
正因為宅基地“三權分置”中基礎權利與派生權利之間具有統轄和制衡的相互關係, 而派生權利之間也具有制衡和對抗等相互關係, 所以要實現宅基地“三權分置”就需要明確界定各項權利的邊界, 理順各項權能之間的關係。具體來說, 一是要硬化和落實所有權, 解決所有權主體虛置和所有權弱化的問題, 使得所有權能夠真正統轄其他派生權利。二是要清楚釐定資格權的邊界和資格範圍, 以及載明資格權人的權利和義務, 形成對資格權人的權利監管。三是要明確界定使用權的範圍, 尤其是使用權被分割、流轉或轉租以後, 對使用權的範圍和用途要進行限定, 並加強監管。放活宅基地使用權是提高資源使用效率、增加農民財產性收入的創新性的制度安排, 但是如果不能對使用權範圍進行界定、對使用權用途進行管制和監管的話, 可能會出現使用權人侵害其他權利主體利益的情況。
宅基地“三權分置”中, 還要防止使用權主體對所有權主體和資格權主體的侵害。例如, 擁有“農民集體”資格權的甲進城就業和居住後, 將依法依規獲得的宅基地使用權和房屋轉租給了乙, 乙在此宅基地上建築了一些房屋用作鄉村旅遊。乙在經營過程中以此房屋為抵押向銀行貸款。如果乙經營失敗、不能按期還貸款, 銀行可能會執行抵押協議, 要求收回乙在甲宅基地上修建的房屋。按照現行法律, 銀行是不能收回宅基地使用權的, 因為宅基地使用權是基於甲“農民集體”成員身份的資格而獲取的。這時, 此案就可能會陷入僵局。在此案例中, 宅基地使用權流轉、發生經營問題後, 新使用權人的行為侵害了資格權主體甚至所有權主體的利益。如何解決類似的使用權主體對其他權利主體利益的侵害呢?現行的法律法規, 如《擔保法》是限制宅基地使用權抵押等行為的, 但是要逐漸放活宅基地使用權, 既要在市場經濟中體現使用權的經濟價值, 又要防範由此帶來的風險。筆者認為可以借鑑農地經營權抵押和擔保的風險基金模式, 探索建立宅基地使用權流轉的登記備案制和抵押貸款風險基金等。
六、結語
宅基地“三權分置”是中國農村土地產權制度變革的重要理論和實踐探索。因此, 既需要從理論上解析權能困境, 釐清所有權、資格權和使用權權能的邊界、內涵及相互關係, 也需要從試點實踐中總結經驗, 探索宅基地“三權分置”的實現機制。當前, 宅基地“三權分置”重點在於落實所有權、穩定資格權和放活使用權。要落實所有權需要實現宅基地所有權主體一元化和所有權主體法律化, 同時給予所有權主體一定的處分權;要穩定資格權需要嚴格界定資格權的取得範圍, 探索資格權有償退出機制;放活使用權應該允許宅基地使用權在單個“農民集體”和多個“農民集體”內部流轉、租賃和入股, 允許農民在宅基地上建房自住或營商, 探索閒置宅基地直接入市的實現機制和風險防範機制。
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