中國啟用積極財政政策一詞，始於1998年的反東南亞金融危機實踐。在一個很長的時期內，“積極”二字一直被當作“擴張”的同義語。在人們的視野中，積極財政政策就是擴張性財政政策，且等於以減稅降費、擴大支出、增列赤字為主要內容的財政擴張操作。
也正因為如此，近幾年，無論是提出積極財政政策要“有力度”，還是提出積極財政政策要“加大力度”，亦或是積極財政政策要“更加積極有效”，都會被人們相應解讀為在上一年實施財政擴張的基礎上，進一步加大擴張的力度。或者，都會被引申為對上一年實施財政擴張的效應不滿意，從而亟待填充擴張效應的缺口。
即便是中央經濟工作會議所提出的2019 年積極財政政策要“加力提效”，也為不少人以“擴張”為基點對其加以解讀。
然而，請注意2019年已是我們正式做出中國經濟由高速增長階段轉入高質量發展階段重大判斷之後的第二個年頭，圍繞2019年積極財政政策的佈局，顯然是立足於高質量發展階段而非高速增長階段的，也顯然是著眼於認識、把握、引領高質量發展階段的財政政策實踐而非高速增長階段的財政政策實踐的。這至少意味著，積極財政政策要“加力增效”的提出，其語境已經大不相同於以往。
因而，一個接踵而來且必須回答的問題是：立足於高質量發展階段的積極財政政策佈局，同高速增長階段的積極財政政策實踐，在基本內涵及行動路線上有無變化？如果有，那又是什麼樣的變化？引申一步說，面對多年少見的兩難多難複雜局面，特別是外部環境深刻變化所帶來的新的經濟下行壓力，怎樣才能把握好2019年中國積極財政政策加力提效的方向？
仔細審視轉入高質量發展階段的中國宏觀經濟與政策環境，並同高速增長階段加以比較，可以發現，一系列大不相同於以往的深刻變化已經逐步呈現：
首先，轉入高質量發展階段的中國經濟所面對的主要矛盾是結構問題而非總量問題，矛盾的主要方面在供給側而非需求側。外部環境深刻所帶來的新的經濟下行壓力，固然主要體現在需求總量上和需求一側，但相對於結構問題和供給側問題，需求總量和需求側的問題終歸屬於次要矛盾、次要方面。這是中央經濟工作會議做出“我國經濟運行主要矛盾仍然是供給側結構性的”重要判斷的認識基礎。
其次，轉入高質量發展階段的中國宏觀政策的主線是供給側結構性改革而非需求管理。外部環境深刻所帶來的新的經濟下行壓力，固然集中體現於實施需求管理的必要性上，但相對於優化供給結構、提高供給質量，擴大需求不僅是次要目標，其操作亦須掌握在“適度”範圍內，不可“大水漫灌”。宏觀政策的作用力對象雖不排除需求，但主戰場已經讓位於供給。這是中央經濟工作會議提出“堅持以供給側結構性改革為主線不動搖”以及今年“兩會”強調“要繼續堅持以供給側結構性改革為主線”的基本考量。
第三，轉入高質量發展階段的中國宏觀調控所依託的根本途徑是深化改革而非政策安排。外部環境深刻所帶來的新的經濟下行壓力，固然要求和決定著政策層面的相機抉擇，但相對於體制機制性變革，相對於推進各種基礎性改革，短期“對沖性”逆週期操作的功效絕對不可同日而語。這是中央經濟工作會議和今年“兩會”一再提到“更多采取改革的辦法，更多運用市場化、 法治化手段”的基本依據。
可以肯定地講，相對於以往，當下的積極財政政策蘊含著不一樣的內涵，深藏著不一樣的行動路線。
立足於高質量發展階段的中國宏觀經濟和政策環境，仔細審視2019年中國圍繞減稅降費做出的一系列部署，可以清晰的發現，其所發生的最重要變化並非體現在規模和力度上，而是體現在運行機理和行動路線上。最值得指出的一點是，與高速增長階段致力於財政擴張的減稅降費大不相同，當下中國所實施的減稅降費，是作為供給側結構性改革的舉措之一而操作的，其主要目標鎖定於降成本。
首先，以降成本為主要目標，減稅降費所瞄準的便是結構調整，其著力點是落在供給側的。它的基本行動邏輯是減稅降費，可減少作為企業產品和服務價格構成要素之一的稅費成本，進而降低企業的生產經營成本。企業生產經營成本的降低，或有利於企業優化供給結構，或有利於企業提升供給質量。無論是供給結構的優化，還是供給質量的提升，最終都會收穫推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的效果。
既然主要目標既鎖定於降成本，減稅降費便是有明確指向的。進入減降視野的稅費，主要是企業所繳納的稅費而非個人所繳納的稅費。所謂“涉企稅費”、“為實體經濟降成本”等當下同減稅降費問題相關的表述，其基本含義就是要將減稅降費落實在企業身上，特別是落實在實體經濟身上。一言以蔽之，它所著眼的減稅降費是結構性的減和降，而非總量性的減和降。因此，在具體稅種和費種的選擇上需要格外講究，繫有針對性的減稅降費。進入其減降視野的，是發生於企業生產經營環節的間接性稅費而非直接性稅費，其中以增值稅為主要代表。
要注意的是，
以降成本為主要目標，減稅降費之後的收入虧空，決不能取增列赤字和增發國債之法，應當走削減政府支出之路。這是因為，倘若政府一手減稅降費，另一手增列赤字、增發國債，且兩者規模相等，其結果是，一方面資源配置格局不會因此而改變，另一方面，政府舉借的債終要償還。即便債務本金可以通過不斷髮行置換債而無限期延續，必須按期支付的債務利息終究要疊加到既有政府支出規模之上，而成為推升未來稅費負擔或未來企業成本的重要因素。此外，聚焦於降成本，減稅降費通常與解決經濟運行中的結構性矛盾聯繫在一起，作為事關經濟持續健康平穩發展的長期戰略而實施。因而減稅降費不會是週期性的，而是趨勢性的。不會是臨時性的操作，而是持續有效的行動。往往循著稅費制度的改革方向而展開，通過改革性行動加以實施。
事實上，從去年下半年到中央經濟工作會議，再到今年的“兩會”，我國已經圍繞積極財政政策有針對性的推出了一系列新舉措、新對策。對於這些新舉措、新對策，應在仔細辨識其間深刻變化的前提下，恰當的加以把握。
雖然積極財政政策的稱謂未變，2019年積極財政政策也要加力提效，但“積極”二字已不再簡單等同於“擴張”，而是在原有“擴大內需”意義的基礎上，賦予了其“結構調整”的新內涵，從而讓積極財政政策“在擴大內需和結構調整上發揮更大作用”。
雖然減稅降費的提法未變，2019年減稅降費規模也達到近2萬億元，但進入減稅降費視野的，主要是企業稅收和社保繳費，其主要目標是“降成本”。減稅降費留下的虧空，並未以增列赤字、增發國債為彌補手段，而是與節用裕民結合在一起，將減稅降費與削減政府支出通盤考慮。減稅降費的操作，並未依託於政策調整，而是同稅費制度改革相捆綁，主要通過制度變革加以實現。
雖然同樣要啟用擴大投資規模舉措，2019年中央預算內投資規模達到5776億元，比去年增加400億元，但擴大投資操作已不再單純瞄準於“量”，而是“合理擴大有效投資”。同供給側結構性改革聯繫起來，與打好防範化解金融風險攻堅戰相銜接，緊扣國家發展戰略，將擴大有效投資的對象鎖定於“加快補上經濟社會發展重要領域短板”方向，落實於“結構調整”項目。
雖然同樣牽涉增列赤字，2019年一般公共預算赤字2.76億元，比去年增加了3800億元。赤字率為2.8%，比去年提升了0.2個百分點，但增列赤字的考量已被置於充分評估當下我國面臨的金融財政風險基礎之上，置於以穩定的宏觀政策環境來穩定預期、穩住預期的戰略定力之上，從而始終對財政赤字和金融財政風險保持高度敬畏，將赤字率嚴格控制於3%這一警戒線和安全線以內。
(本文節選自作者為“中國發展高層論壇2019”撰寫的《深刻變化中的中國積極財政政策》一文）
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