☑ 裁判要點
1、對於用人單位作為原告在行政程序中未提交而在訴訟中提交的證據，應持謹慎態度，並非一概拒絕採納，還要視行政機關（被告）的舉證情況，以及這些在行政程序中逾期舉證的證據所反映的事實與案件的基本事實或者與國家利益、社會公共利益是否有關來綜合加以評判。
2、工傷認定的立法精神在於最大可能地保護主觀上無惡意的勞動者因工作或與工作相關活動中，在受事故傷害或者患職業病後能獲得醫療救治、經濟補償和職業康復的權利。在工傷認定行政程序或訴訟中，對所爭事實難以核實且用人單位提供的證據難以否定職工或社會保險行政部門所舉證據的情況下，應從用人單位所承擔的舉證責任不利規定和保護職工利益的角度出發，最終作出有利於職工合法權益保護的判斷。
☑ 裁判文書
山東省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2018）魯行再88號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）山東黃金集團建設工程有限公司，住所地煙臺經濟技術開發區。
法定代表人杜樹浩，董事長。
委託代理人所鑫，山東嘉程律師事務所律師。
委託代理人宮兵，山東康橋（煙臺）律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）煙臺市人力資源和社會保障局，住所地煙臺市萊山區。
法定代表人董希彬，局長。
原審第三人毛京剛，男，1968年8月3日出生，漢族，住萊州市驛道鎮毛家澗村。
再審申請人山東黃金集團建設工程有限公司因訴煙臺市人力資源和社會保障局工傷行政確認一案，招遠市人民法院於2014年10月16日作出（2014）招行初字第11號行政判決。山東黃金集團建設工程有限公司不服，上訴至煙臺市中級人民法院。該院於2014年12月15日作出（2014）煙行終字第135號行政判決，已經發生法律效力。山東黃金集團建設工程有限公司不服，向本院申請再審。本院於2018年11月7日作出（2018）魯行監113號行政裁定，裁定本案由本院提審。本院提審後依法組成合議庭，根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定，對本案進行了審理。本案現已審理終結。
本案行政爭議形成過程如下：煙臺市人力資源和社會保障局於2013年9月26日作出煙人社工傷案字〔2013〕11—0391號認定工傷決定書，載明：“……毛京剛在山東黃金集團建設工程有限公司（焦家金礦工程項目部）從事鑿巖工，接觸粉塵。於2013年4月10日在煙臺市職業病醫院就診，醫院診斷為：矽肺貳期。根據《工傷保險條例》第十四條第四項和第十九條的規定，對毛京剛提出其本人於2013年4月10日診斷的職業病，所作的認定決定為因工受傷。”山東黃金集團建設工程有限公司不服該工傷認定決定，於2013年12月25日向煙臺市人民政府申請行政複議。2014年3月24日，煙臺市人民政府作出煙政複決字〔2013〕164號行政複議決定書，維持該工傷決定。原告仍不服，提起本案行政訴訟，請求撤銷被告作出的煙人社工傷案字〔2013〕11—0391號認定工傷決定書。
原審法院經審理查明：2013年5月9日，第三人毛京剛以自1999年起一直在山東黃金集團建設工程有限公司焦家金礦工程項目部從事井下鑿巖工，接觸粉塵為由，並提交了煙臺市職業病醫院2013年4月10日出具的診斷證明書，該證明書的診斷結論內容為：矽肺貳期。2013年5月23日被告向原告發出工傷認定調查限期舉證通知書，原告在舉證期限內向被告提交了《關於工傷認定限期舉證的報告》和《關於毛京剛工傷認定調查的舉證說明》，認為第三人不是原告職工，第三人在申請工傷時是在溫州盛達礦山建設有限公司工作。2013年7月10日，第三人以與原告調解處理賠償事宜為由，申請延期認定工傷。9月26日，被告作出煙人社工傷案字〔2013〕11—0391號認定工傷決定書，認定第三人所受的職業病傷害為因工受傷，10月29日送達原告。
招遠市人民法院一審認為，《工傷保險條例》第十九條規定：職業病診斷和診斷爭議的鑑定，依照職業病防治法的有關規定執行。對依法取得職業病診斷證明書或者職業病診斷鑑定書的，社會保險行政部門不再進行調查核實。職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。《中華人民共和國職業病防治法》第四十六條規定：職業病診斷標準和職業病診斷、鑑定辦法由國務院衛生行政部門制定。衛生部令第91號《職業病診斷與鑑定管理辦法》第三十二條規定：職業病診斷機構作出職業病診斷結論後，應當出具職業病診斷證明書。職業病診斷證明書一式三份，勞動者、用人單位各一份，診斷機構存檔一份。第三十六條第一款規定：當事人對職業病診斷機構作出的職業病診斷結論有異議的，可以在接到職業病診斷證明書之日起三十日內，向職業病診斷機構所在地設區的市級衛生行政部門申請鑑定。由此可見，對於職業病診斷證明書如何送達問題，法律法規並未作出明確規定。原告所屬部門焦家金礦工程項目部在第三人向煙臺市職業病醫院申請職業病診斷時為第三人出具了證明，因此原告就應關注並及時獲悉第三人的職業病診斷情況。另被告向原告送達的工傷認定調查限期舉證通知書中已經載明：第三人為原告單位職工，並於2013年4月10日在煙臺市職業病醫院診斷為矽肺貳期、肺功能輕度損傷。原告在限期舉證期限內沒有提供第三人不是工傷的有效證據，且在庭審中認可焦家金礦工程項目部屬於原告管理，是原告在焦家金礦的施工隊，從事施工工作，且被告提供的第2—7號證據亦能夠證明，因此被告以原告作為用人單位，作出煙人社工傷案字〔2013〕11—0391號認定工傷決定書，事實清楚。原告以沒有收到職業病診斷證明書等為由，否認第三人作為原告職工患職業病的事實，證據不足。《工傷保險條例》第十四條第（四）項規定：職工有下列情形之一的，應當認定為工傷……（四）患職業病的。第三人作為原告職工患職業病，應當根據該規定，認定為工傷。綜上，被告所作煙人社工傷案字〔2013〕11—0391號認定工傷決定書，認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，程序合法，應予維持。據此判決：駁回原告的訴訟請求。
煙臺市中級人民法院二審認為，《工傷保險條例》第十九條第一款規定：職業病診斷和診斷爭議的鑑定，依照職業病防治法的有關規定執行。對依法取得職業病診斷證明書或者職業病診斷鑑定書的，社會保險行政部門不再進行調查核實。本案中，山東黃金集團建設工程有限公司焦家金礦工程項目部出具給煙臺市職業病醫院的介紹信中載明：今有我單位職工毛京剛前去貴院診斷查體，請給予接洽。煙臺市職業病醫院作出的職業病診斷證明書中載明：毛京剛的用人單位名稱為山東黃金集團建設工程有限公司焦家金礦工程項目部，診斷為矽肺貳期。被上訴人送達給上訴人的工傷認定限期舉證通知書中載明：毛京剛於2013年5月9日以其本人為你單位職工，並於2013年4月10日，在煙臺市職業病醫院診斷為矽肺貳期、肺功能輕度損傷為由，向我機關提出工傷認定申請，現需要你（單位）舉證相關證據材料。而上訴人在舉證期限內沒有提供任何證據，只提供了《關於工傷認定限期舉證的報告》和《關於毛京剛工傷認定調查的舉證說明》。且在該兩份材料中，上訴人也未主張其沒有收到關於毛京剛的職業病診斷證明書，未主張其已向煙臺市衛生局申請鑑定該職業病診斷結論。被上訴人據此認為煙臺市職業病醫院出具的毛京剛職業病診斷證明書合法有效，不再進行調查核實。該主張合理，不違背上述法律規定，予以支持。《工傷保險條例》第十九條第二款規定：職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。《工傷認定辦法》第十七條規定：用人單位拒不舉證的，社會保險行政部門可以根據受傷害職工提供的證據或者調查取得的證據，依法作出工傷認定決定。本案中，上訴人在舉證期限內沒有提供任何證據。被上訴人根據第三人提交的職業病診斷證明書等證據，依職權認定第三人的用人單位為上訴人，符合法律規定；其根據《工傷保險條例》第十四條第（四）項的規定，認定第三人的情形為工傷，亦符合法律規定。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十九條規定：被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予採納。本案中，上訴人在工傷認定程序中未在規定期限內提供證據，而是在行政訴訟程序中提供了有關證據，用以證明與第三人之間不存在勞動關係，一審法院對上訴人提供的證據不予採納，符合法律規定。並且，上訴人即使在二審審理期間，也沒有提供出有權機構作的涉案職業病診斷證明書並非依法取得的認定結論。綜上，一審法院判決認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，依法應予維持。上訴人的上訴理由不能成立，不予支持。據此判決：駁回上訴，維持原判。
山東黃金集團建設工程有限公司申請再審稱，一、原審法院判決認定事實錯誤。1.原審第三人並非再審申請人處職工，也未在其處工作。再審申請人在原審中提交的溫州盛達礦山建設有限公司駐焦家金礦項目經理部職工花名冊、原審第三人的工傷保險繳納記錄、《焦家金礦爆破器材領料單》及證人證言等證據，均已證實原審第三人是溫州盛達礦山建設有限公司職工，其與再審申請人沒有任何關係。2.原審第三人進行職業病診斷時提交的再審申請人所屬焦家金礦工程項目部證明系偽造，再審申請人從未出具過該證明材料，也從未授權項目部出具該證明。3.涉案職業病診斷證明書的內容及送達程序不符合《職業病防治法》和《職業病診斷與鑑定管理辦法》的規定。4.被申請人在工傷程序中認定再審申請人是用人單位，明顯與職業病診斷書中用人單位為再審申請人所屬焦家金礦工程項目部相矛盾，被訴認定工傷決定書認定責任主體存在錯誤。二、原審法院判決適用法律錯誤。1.原審法院認為依據職業病診斷證明書就可以對勞動關係等其他內容不再進行調查核實，系對《工傷保險條例》第十九條規定的錯誤適用。2.再審申請人在訴訟中提供的相關證據並不屬於在行政程序中應當提供而拒不提供的情形，而是其在工傷認定程序中因客觀原因無法取得及提供，原審法院不予採納是錯誤的。再審請求：依法撤銷原審法院判決和被申請人作出的煙人社工傷案字〔2013〕11—0391號認定工傷決定書。
被申請人煙臺市人力資源和社會保障局書面答辯稱，其作出被訴工傷認定決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，請求依法駁回再審申請人的再審請求。
原審第三人毛京剛未提交書面陳述意見，其在本院電話詢問調查中稱堅持原審陳述意見。
各方當事人在再審中均未提交新的證據，其在原審中提交的證據已隨案移送本院且已經原審庭審質證。經審理，本院對原審法院查明的事實予以確認。
本院認為，本案的審理重點是被訴認定工傷決定書是否合法。結合各方當事人的申辯主張，從以下三個方面進行闡述：
一、關於本案工傷責任主體（用人單位）的認定問題。《工傷保險條例》第十九條第一款規定，“社會保險行政部門受理工傷認定申請後，根據審核需要可以對事故傷害進行調查核實，用人單位、職工、工會組織、醫療機構以及有關部門應當予以協助。職業病診斷和診斷爭議的鑑定，依照職業病防治法的有關規定執行。對依法取得職業病診斷證明書或者職業病診斷鑑定書的，社會保險行政部門不再進行調查核實。”由此規定可以看出，在進行工傷認定時，社會保險行政部門一般無須進行取證，其職責在於對職工或者用人單位提供的證據予以調查核實即可。對工傷認定申請人提供的符合國家規定的職業病診斷證明書或者職業病診斷鑑定書原則上不再進行調查核實。但社會保險行政部門作為工傷認定的職能部門，有義務審核用工單位是否為合格用工主體以及用人單位與勞動者之間是否存在勞動關係（包括事實勞動關係），也就是職業病確定後，職工到底是在哪個用人單位處患的職業病，社會保險行政部門仍有核實認定的義務。本案中，根據在案證據以及當事人在原審庭審中的陳述，被申請人對本案工傷責任主體（用人單位）作出認定時並非僅依據《煙臺市職業病診斷證明書》，而是對工傷認定申請人（原審第三人）提交的《工傷認定申請表》、《煙臺市職業病診斷證明書》以及再審申請人所屬的焦家金礦項目部《證明》、承包礦山施工單位登記備案表、再審申請人的企業登記信息等證據材料進行核實後，並且在被申請人向再審申請人發出限期舉證通知後，再審申請人僅提供了舉證報告和說明而未提供充分證據支撐的情況下，被申請人作出本案工傷責任主體（用人單位）為再審申請人的認定，符合《工傷保險條例》和《工傷認定辦法》的規定。
再審申請人提起本案訴訟後，在一審中提供了浙江省蒼南縣社會保險管理中心出具的《毛京剛工傷保險記錄》、《焦家金礦爆破器材領料單》、溫州盛達礦山建設有限公司駐焦家金礦項目經理部《職工花名冊》等證據，並主張毛京剛與溫州盛達礦山建設有限公司之間存在勞動關係，被申請人認定的其為工傷責任主體（用人單位）錯誤。對此，本院認為，其他用人單位是否為原審第三人毛京剛繳納工傷保險，並不影響被申請人根據行政程序中的舉證情況對工傷責任主體作出認定。《最高人民法院關於審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第三條規定，職工與兩個或兩個以上單位建立勞動關係，工傷事故發生時，社會保險行政部門認定職工為之工作的單位為承擔工傷保險責任單位的，人民法院應予支持。原勞動和社會保障部《關於實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》亦明確，“職工在兩個或兩個以上用人單位同時就業的，各用人單位應當分別為職工繳納工傷保險費，職工發生工傷，由職工受到傷害時其工作的單位依法承擔工傷保險責任。”也就是說，對於勞動者而言，法律允許雙重或者多重勞動關係存在，對於職工同時在兩個單位工作的情況，發生工傷時由為之工作的單位作為責任主體（用人單位）承擔工傷保險責任。因此，再審申請人在訴訟中提供的上述證據即便具備真實性，也只能證明溫州盛達礦山建設有限公司為毛京剛繳納工傷保險，並不能證明毛京剛與再審申請人之間不具有勞動關係或事實勞動關係，亦不能得出毛京剛進行職業病鑑定時不在再審申請人處工作的結論。原一二審法院對於再審申請人的該項主張未予採納，理據充分，本院對其提出的該項再審理由亦不予採納。對於再審申請人主張被申請人在工傷程序中認定再審申請人是用人單位，明顯與職業病診斷書中認定的用人單位為其工程項目部相矛盾的再審申請理由，因再審申請人在原審中承認為原審第三人毛京剛出具工作證明的山東黃金集團建設工程有限公司焦家金礦工程項目部由其設立並管理，故被申請人將再審申請人作為承擔工傷責任主體認定為毛京剛的用人單位並無不當，再審申請人據此認為被訴認定工傷決定書認定責任主體存在錯誤的再審申請理由不能成立。
二、關於工傷認定的舉證責任問題。《工傷保險條例》第十九條第二款規定，職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。這是工傷認定行政程序中舉證責任分配的基本原則，也是人民法院審查社會保險行政部門工傷認定中舉證責任分配正確與否的標準。
工傷認定行政程序中，社會保險行政部門根據《工傷認定辦法》的規定進行工傷認定。該辦法第十七條除舉證責任分配與《工傷保險條例》第十九條第二款的規定一致外，還規定用人單位拒不舉證的，社會保險行政部門可以根據受傷害職工提供的證據或者調查取得的證據，依法作出工傷認定。由此可見，用人單位拒絕舉證或者所舉證據不能否定工傷事實，將承擔於己不利的後果。本案中，被申請人受理毛京剛的認定工傷申請後，向再審申請人發出《限期舉證通知書》，明確告知再審申請人於收到通知書15日內提交舉證材料（意見、書證、物證、音像資料等），並告知了逾期不舉證的後果。再審申請人在舉證期限內僅向被申請人提交了舉證報告及說明，但並未提交相應證據，在此情況下，被申請人根據工傷認定申請人毛京剛（原審第三人）提供的證據作出被訴工傷認定決定，在舉證責任的分配和證據的採納上，符合上述程序規定。對於再審申請人所屬的焦家金礦工程項目部為毛京剛出具的（單位職工）《證明》的真實性，再審申請人始終持否認態度，但其未能提供充分證據予以反駁，故被申請人將該證明作為毛京剛與用人單位存在勞動關係或事實勞動關係的證明材料予以認定，並無不當。
對於再審申請人在行政程序中未提交而在訴訟中提交的證據的採信問題，《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十九條規定，對於被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予採納。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十五條亦規定，被告有證據證明其在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而沒有提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予採納。也就是說，對再審申請人作為原告在訴訟中提交的相關證據，人民法院應持謹慎態度，並非一概拒絕採納，還要視被申請人（被告）的舉證情況，以及這些在行政程序中逾期舉證的證據所反映的事實與案件的基本事實或者與國家利益、社會公共利益是否有關來綜合加以評判。本案中，再審申請人在工傷認定行政程序中未提交而在訴訟中提交的浙江省蒼南縣社會保險管理中心出具的《毛京剛工傷保險記錄》、《焦家金礦爆破器材領料單》、溫州盛達礦山建設有限公司駐焦家金礦項目經理部《職工花名冊》等證據材料，雖然能夠反映出溫州盛達礦山建設有限公司為毛京剛繳納了工傷保險的事實，但不能由此證明毛京剛與再審申請人之間就一定不存在勞動關係或事實勞動關係。原審法院在被申請人有證據證明行政程序中依照法定程序要求再審申請人提供證據而其未提供的前提下，對再審申請人在訴訟程序中提供的相關證據未予採納，符合上述行政訴訟證據規則的規定。況且一審庭審中，被申請人、原審第三人對再審申請人提交的這些逾期證據材料的真實性提出異議，這些證據材料在效力上也無法推翻被申請人提供的證據。因此，再審申請人提出的原審法院對其提交的相關證據不予採信錯誤的再審申請理由，於法無據，不能成立。另外，再審申請人對涉案《職業病診斷證明書》提出的異議不屬於本案行政爭議的審查範圍，其應按照《職業病診斷與鑑定管理辦法》的規定主張權利，在被申請人有證據證明該《職業病診斷證明書》已經向再審申請人送達或者其已知悉的情況下，其應承擔由此帶來的不利後果。
三、關於被訴認定工傷決定書的合法性問題。工傷認定的立法精神在於最大可能地保護主觀上無惡意的勞動者因工作或與工作相關活動中，在受事故傷害或者患職業病後能獲得醫療救治、經濟補償和職業康復的權利。在工傷認定行政程序或訴訟中，對所爭事實難以核實且用人單位提供的證據難以否定職工或社會保險行政部門所舉證據的情況下，應從用人單位所承擔的舉證責任不利規定和保護職工利益的角度出發，最終作出有利於職工合法權益保護的判斷。本案中，被申請人收到原審第三人毛京剛的工傷認定申請之後，經過受理、舉證、調查、送達等程序，根據毛京剛提供的《職業病診斷證明書》、再審申請人所屬的焦家金礦工程項目部《證明》等證據，依據《工傷保險條例》第十四條、第十九條的規定作出的被訴認定工傷決定書，認定事實清楚，適用法律正確，行政程序合法。再審申請人要求撤銷的訴訟請求沒有法律依據及事實根據，原審法院據此判決駁回其訴訟請求，並無不當。
綜上，原一二審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。再審申請人的再審申請請求及理由均不能成立，不予支持。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：
維持煙臺市中級人民法院（2014）煙行終字第135號行政判決。
本判決為終審判決。
審 判 長 山 瑩
審 判 員 孫曉峰
審 判 員 王修暉
二〇二〇年三月二十日
書 記 員 孟 真
