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摘要：
新《土地管理法》中土地徵收制度明確界定了公共利益條款。新中國成立後，“國家建設”逐漸成為土地徵收制度中“公共利益”的代名詞，這種情形基於政府執法的連貫性，在此次修法後對公共利益條款的理解與適用仍有著多方面的影響。作為啟動土地徵收的公共利益的一種類型，“成片開發”在認定標準、徵地程序和補償標準等方面都需要彰顯土地開發目的的公私益混合性特質。從制度邏輯來看，徵地與集體經營性建設用地入市之間出現了制度斷裂，且存在以土地規劃權替代土地徵收權的制度空隙，故需對相關制度進行體系解釋，以實現各種規範的有效對接。在農民集體及其成員的財產權實現過程中，土地徵收制度確立的非市場化補償標準與集體經營性建設用地入市制度中的土地增值收益分配機制在評價上存在衝突，應促使土地補償觀念轉向市場化並引入稅收制度進行二次分配，以便實現兩種制度在土地增值收益分配機制方面的價值整合。
關鍵詞：
公共利益；成片開發；集體經營性建設用地入市；土地規劃權；徵地補償
作者：
高飛，廣東外語外貿大學土地法制研究院教授（廣東廣州 510420）。
本文載於《學術月刊》2020年第4期。
目錄：
一、公共利益條款立法的歷史脈絡分析
二、“成片開發”認定標準的缺失及其補漏
三、徵地與集體經營性建設用地入市的制度斷裂及其補全
四、徵地補償的觀念滯後及其迴歸
五、結 語
2019年8月26日，全國人大常委會通過《關於修改〈中華人民共和國土地管理法〉〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》，《土地管理法》第四輪修法至此告一段落。此次修法過程中，“三塊地”（即土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度）改革試點形成的一批可複製、可推廣、利修法的制度成果貢獻了寶貴的實踐經驗，其中在凝聚33個試點地區“縮小徵地範圍”的制度探索基礎上，新《土地管理法》第45條首次以“具體列舉+抽象概括”的方式明晰了公共利益的具體範圍。然而，政府執法觀念的路徑依賴和作為立法參考素材的實踐經驗的複雜性，使蘊含全新制度價值的公共利益條款在徵地實踐中能否產生預定的效果存在諸多疑問。本文擬以分析新中國土地徵收制度中公共利益條款立法之歷史脈絡為基礎，對新《土地管理法》第45條及相關制度進行法理反思，從而理清土地徵收中公共利益條款之適用可能面臨的困境並提出相應的解決方案，以期對公共利益條款的理解和進一步完善有所裨益。
一、公共利益條款立法的歷史脈絡分析
新中國成立後，最早將“公共利益”作為徵收條件的法律是1954年的《憲法》。此後，1975年《憲法》和1978年《憲法》均刪除了“公共利益”一語，僅規定“國家可以依照法律規定的條件”徵收土地。1982年12月4日，現行《憲法》通過，“公共利益”作為土地徵收權行使的條件又重新入憲。
新中國第一部專門規制土地徵收的法律是1953年《國家建設徵用土地辦法》，其第1條強調徵收是“為適應國家建設的需要”，並在第2條對“國家建設”的範圍進行了列舉。由於該辦法在1954年《憲法》頒佈實施後繼續有效，致使“國家建設”條款事實上成為土地徵收制度中的公共利益條款。1958年《國家建設徵用土地辦法》延續了1953年《國家建設徵用土地辦法》中關於徵收目的的規定，只是對“國家建設”的範圍作出了更詳細的列舉。1982年5月公佈的《國家建設徵用土地條例》仍然將“保證國家建設必需的土地”作為首要目的，且該條例中的“國家建設”在內容上與之前的法律規定基本相同。
由於“憲法是最高法，是一切立法的依據，立法是在憲法約束下在法秩序的各個領域的規範展開”，故以現行《憲法》確立的框架秩序為基礎，我國主要通過《土地管理法》對土地徵收予以規制，並一直明確規定“公共利益”是土地徵收權行使的條件。其中，1986年《土地管理法》關於公共利益範圍的規定與《國家建設徵用土地條例》的規定相同。1998年《土地管理法》修訂時摒棄了“國家建設”一語，在公共利益條款的內容方面也與1986年《土地管理法》的規定判然有別，但法律的修訂對土地徵收制度中公共利益條款的理解與適用並沒有產生實質影響。此外，囿於法律性質和立法任務，作為私法的《物權法》和《民法總則》面對涉及公權力運行的公共利益條款，僅作出了具有宣示價值的抽象規定。
可見，儘管新中國土地法律制度發生了翻天覆地的變化，但至此次《土地管理法》修法前，土地徵收制度中的公共利益條款在立法中卻僅有些微調整。19世紀以來，由於中國沒有強有力的國家機器和發達的國家大工業，近代的中國一直處於積貧積弱的狀態，新中國成立後，強化國家對經濟資源的集中動員與利用、加速以重工業為核心的工業化建設，成為新中國政權合法性的主要基礎，也造成了國家不僅須將工業化發展作為整個國家經濟發展的迫切目標，而且在工業化發展中國家要扮演決定性的主導作用。因此，《中國人民政治協商會議共同綱領》第35條規定：“應以有計劃有步驟地恢復和發展重工業為重點……以創立國家工業化的基礎。”1954年《憲法》“序言”強調：“國家在過渡時期的總任務是逐步實現國家的社會主義工業化……”1975年《憲法》第10條和1978年《憲法》第11條也均突出了工業的主導地位。受此種制度環境制約，“國家建設”成為了土地徵收制度中“公共利益”的代名詞，而“經濟建設”則為其重要組成部分。
1998年《土地管理法》修訂後，該法以第43條取代了1986年《土地管理法》第21條，土地徵收中公共利益條款迎來了與“國家建設”尤其是“經濟建設”分道揚鑣的契機。1986年《土地管理法》第21條明確規定包含“經濟建設”在內的國家建設是啟動土地徵收的條件，其在土地徵收制度中發揮了公共利益條款的功能。與之不同，1998年《土地管理法》第43條強調兩個方面的內容：其一，“任何單位和個人進行建設”不符合使用集體建設用地條件時，必須依法申請使用國有土地；其二，國有土地在範圍上包括存量國有土地和增量國有土地，其中增量國有土地為國家通過徵收獲得的集體土地。從法條文義來看，該條並未表明在存量國有土地無法滿足建設項目用地需求時，可以拋開公共利益條款而單純以“建設”為名啟動土地徵收以獲得增量國有土地。可見，1998年《土地管理法》第43條不是有關集體土地徵收法律制度的規範，“任何單位和個人進行建設”也不是徵收集體土地的前提條件，如果擬以項目建設需用土地為由徵收土地，還是應當以符合公共利益需要為條件。從這個角度對《土地管理法》第43條的內容予以闡釋，正好可以將“經濟建設”從明確規定的公共利益範疇“剔除”，促使之前將“經濟建設”界定為公共利益的法律規範發生質變，徹底扭轉1986年《土地管理法》將“經濟建設”一概認定為公共利益的錯誤立法，使土地徵收制度中的公共利益條款真正發揮授權、控權和利益衡平等規範功能。
然而，由於我國實行社會主義的土地公有制，土地所有權只能由國家和集體享有，加之《憲法》第10條第4款明確禁止“買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，致使土地所有權變動在我國只剩下徵收一條路徑，而且這條路徑是土地所有權由農民集體向國家的單向流動。在1998年《土地管理法》不再堅持經濟建設為啟動土地徵收的條件後，如果存量國有土地不能滿足經濟建設的用地需求，則面臨既不能通過徵地實現供地又缺乏通過市場供地的法律渠道的窘境。為了破解這一實踐難題，《土地管理法》第43條被理解為：既然“國有土地不敷使用時，就必然要徵收集體土地以滿足這種建設的需求，結合本法有關土地徵收的內容，我們只能作出如下推論：‘任何單位和個人建設’都被納入了‘公共利益’的範圍”。這是對《土地管理法》第43條的過度詮釋，但在當時卻得到普遍接受。同時，實行社會主義市場經濟後，市場經濟改革沒有讓我國從“大政府、小市場”走向“小政府、大市場”之路，國家在逐步擴大個人經濟自由和市場競爭的同時，仍然保留了強大的政府推動力量。這種情形造成的後果是，在土地徵收實踐中，我國政府在認定公共利益時利用上述對《土地管理法》第43條含義的曲解，繼續將“興辦鄉鎮企業”之外的經濟發展事項完全納入公共利益的範疇，從而喪失了將“經濟建設”與“公共利益”進行合理區隔的良機。
此次修法吸取了1998年《土地管理法》修訂的教訓，在以第45條具體列舉公共利益具體類型的同時，建立了集體經營性建設用地入市制度，為滿足經濟建設用地需求提供了另一條供地渠道，這在我國土地徵收制度立法史上具有里程碑式的意義。由於“沒有無歷史因襲的政治，也沒有無傳統沿革的制度”，因而新《土地管理法》中的公共利益條款不管在具體內容和制度精神方面已經發生了根本性轉變，但基於政府執法的連貫性，不能忽視修法前的公共利益條款在當下土地徵收實踐中依然會有著或直接或間接的影響。從實踐來看，這種影響在“成片開發”的認定、集體經營性建設用地入市制度與徵地制度的銜接、徵地補償標準對徵地制度運行的衝擊等方面表現得尤為突出，故有必要對此進行深入、細緻的探究。
二、“成片開發”認定標準的缺失及其補漏
新《土地管理法》第45條規定，“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，經省級以上人民政府批准由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的”，在“納入國民經濟和社會發展年度計劃”且“符合國務院自然資源主管部門規定的標準”時，屬於可啟動土地徵收的公共利益情形。“成片開發”不是一個嚴格的法律術語，法律上如何理解該概念目前也沒有明確的標準，但是，成片開發土地的實踐在我國卻是由來已久。20世紀80年代中期，我國進行的土地成片開發主要是由國家徵收成片土地並投資完成基礎設施建設，然後吸引外資到該區域內辦企業，此一階段興辦的經濟技術開發區就是成片開發建設的主要模式。可見，成片開發建設之初始追求的是地方經濟發展。在本輪《土地管理法》修法前，由於“經濟建設”在我國實踐中是啟動土地徵收的條件，使其在事實上被認定為“公共利益”的一種類型，因而以“成片開發”為名徵收土地具有合法性。
其實，徵地是為了滿足公共利益需要還是為了滿足經營性建設需要，兩者之間存在較大差異，黨和政府對此早就具有清晰的認知，而且其已確立了將經營性建設用地排除在土地徵收供地方式之外的目標。例如，2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“改革徵地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小徵地範圍，完善徵地補償機制。”在後來的黨和國家政策中，這種制度精神被一以貫之，再無更改。為了給《土地管理法》修法提供實踐經驗，在完善土地徵收制度方面，“縮小土地徵收範圍，探索制定土地徵收目錄，嚴格界定公共利益用地範圍”，是“三塊地”改革的33個試點地區承擔的主要試點任務之一。在制度探索過程中，各試點地區在公共利益範圍的認定方面沒有形成統一標準，依然有部分試點地區以各種方式將經濟建設項目列入了“土地徵收目錄”，並在試點時進行相關制度試驗。“三塊地”改革試點得到了全國人大常務委員會授權，試點地區在授權範圍內可以進行制度試驗，但“授權地方改革試點而產生的法律條文間橫向或縱向的競爭，有導致法律體系自身結構紊亂的可能，進而對法秩序的形成與保持產生消極影響”，因此，在試點結束且國家通過立法或修法對制度試驗成果作出取捨後，試點階段相互競爭的法律條文將重新被國家統一的立法所取代。因此，新《土地管理法》第45條第1款第（五）項將“成片開發”作為公共利益的一種類型予以規定，儘管能夠在改革試點中尋到相應的實踐素材予以支撐，但該素材在試點收官後並不能證成該規範具有當然的正當性。
從世界各國或地區的徵地法律制度來看，發展經濟也沒有被一概地排除在公共利益範疇之外，“如果發展經濟的目標正好符合公共利益的要求，當然應當允許通過徵收土地來推動經濟發展”。以此觀之，成片開發能否通過徵地解決用地需求，應當以這類開發建設是否屬於公共利益範疇為判斷前提，即便依據新《土地管理法》將成片開發建設納入各類規劃和年度計劃，並使其符合部委規定的成片開發建設標準，也不能確保是為了公共利益的需要，故以此為由徵收土地是否符合條件依然存在疑問。此次修法後，不屬於公共利益需要的開發建設項目，應當以集體經營性建設用地入市方式進行供地，如允許成片開發在不符合公共利益時通過徵收土地來滿足用地需求，則必將阻滯集體經營性建設用地入市制度發揮應有的功能。而且，從我國實行“成片開發”的起源來看，其所涉及的土地規模往往較大，基於“舉輕以明重”的基本法理，在不屬於“為了公共利益的需要”之情形下，徵收小片土地都屬於違法徵地，那麼，以“成片開發”為由實施大規模徵地更是屬於違法徵地，此乃當然之理。
當前，自然資源部還沒有制定“成片開發”的認定標準。從新《土地管理法》第45條第1款對於公共利益類型的列舉來看，各界對於前四項屬於公共利益範疇少有分歧，對於第（五）項“成片開發”在內容上應當不同於該款前四項也有共識，這種理解可以避免造成立法上的重複，使所列舉的每種公共利益類型在司法適用中都可以發揮出實用價值。在立法過程中，現任自然資源部陸昊部長曾經指出：“成片開發可以徵收土地的範圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，此外不能再實施‘成片開發’徵地，為集體經營性建設用地入市預留空間。”由此可知，“土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內”的“成片開發”用地需求通過徵收解決，該區域外的“成片開發”用地需求則不能徵地，其供地方式只能是集體經營性建設用地入市。可見，新《土地管理法》中的“成片開發”的確以發展經濟為主要追求，將其作為啟動土地徵收的公共利益類型顯然不盡如人意，但這是立法者對各種意見進行權衡、妥協的結果，現在能夠採取的彌補方式是對其進行合理的解釋，使之既可以適當保持固有的內涵特性，又符合公共利益用地的制度價值，從而確保該條在適用中不偏離“縮小徵地範圍”的預定修法目標。因此，在對新《土地管理法》第45條中的“成片開發”進行解釋時，“不僅要著眼於現有的法律規範（規範的現有形態），還要揭示將來可能會出現的法律規範（規範的可能形態）。”具體而言，對於“成片開發”的認定應當強調以下三個方面：
第一，“成片開發”是否屬於公共利益範疇，不能僅僅以土地開發面積為判斷標準。從土地開發實踐來看，儘管成片開發的根本目的是從事經營活動而不是為了滿足公共利益的需要，但其中也可能包含一些公共利益的因素，因此，在界定“成片開發”時應當明確規定，該塊被徵收的土地中有一定比例的土地必須用於實現公共利益。而且，為了強化成片開發徵收土地的正當性，避免以實現公共利益之名行追求經濟利益之實，還必須強調用於滿足公共利益需要的土地的比例不得低於整塊土地的50%；同時，徵收批准機關有義務對滿足公共利益需要的土地與非公共利益用地作為一個整體開發的必要性予以說明。
第二，既然成片開發徵地不完全是為了滿足公共利益需要，那麼其徵地程序應當作出相應調整。在我國，土地徵收決定屬於行政決定，是一種“行政機關依照法定職權對可確定的行政相對人作出的，旨在形成個別性的權利和義務關係的單方行為”，一經作出將直接對作為行政相對人的被徵收人產生法律效力，其中徵地程序規定在新《土地管理法》第47條。如果以集體經營性建設用地入市滿足非公共利益用地需求，無論採用出讓方式還是採用出租方式，都應當簽訂書面合同，其中訂立合同的程序充分體現了當事人的意志自由，這與徵地程序存在本質區別。成片開發徵地既有實現公共利益的追求，又有滿足經營性目標的私益追求，如果直接採用徵地程序處理，即由政府單方面享有徵地決定權，則農民集體作為被徵收人，其自由意志將難以得到充分體現，而如果完全採用雙方協商簽訂合同的方面處理，又將與土地徵收的行政決定性質相牴牾。因此，在成片開發用地的徵收程序中，必須正視成片開發徵地追求目標的雙重性，並基於其具有部分經營性用地的現實增加被徵收人在土地徵收決定中表達意見的權重，如在法律上明確規定，只有作為被徵收人的農民集體的絕大多數成員表決同意徵收的，才能通過“成片開發”徵收土地。
第三，在成片開發徵收土地時，以公共利益用地與非公共利益用地的比例為依據，適用不同的補償標準。我國的徵地補償標準一直偏低，新《土地管理法》在補償標準方面以“區片綜合地價”取代了“年產值標準”，但“區片綜合地價”是“綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關係、人口以及經濟社會發展水平等因素”制定的，沒有采取市場定價。與此相反，集體經營性建設用地入市時的地價由市場發揮決定性作用，其地價一般都高於徵地補償標準。在成片開發徵地時，如果對全部被徵收的土地無差別地以“區片綜合地價”補償，那麼就會在實質上剝奪被徵收人本來可通過入市獲得的較高土地價款，這對被徵收人來說是不公平的。因此，在成片開發徵收土地過程中，對於公共利益用地部分應當按照徵地補償標準進行補償，而對於非公共利益用地部分則由徵收補償機關與被徵收人就補償標準進行協商，在雙方無法達成協議時，參照相鄰的集體經營性建設用地入市價格予以補償。
總之，儘管新《土地管理法》第45條第1款第（五）項將“成片開發”與其他典型的公共利益類型同等對待，但在適用時卻應當明確“成片開發”追求的不是純粹的公共利益，因而在認定標準、徵地程序和補償標準等方面都需要突顯土地開發目的的公私益混合性特質，以便既實現徵地所追求的公共利益，又充分保障被徵收人的合法土地權益，從而避免法律適用時可能出現的紛爭。
三、徵地與集體經營性建設用地入市
的制度斷裂及其補全
在“三塊地”改革試點之初，每個試點地區的任務是探索一項改革。由於對“三塊地”分割改革試點抑制了改革效果，致使一些改革停滯，故原國土資源部在2016年9月後嘗試將“三塊地”實行“聯動”改革。在33個試點地區，集體經營性建設用地入市制度改革受到農民集體及其成員的普遍歡迎，《土地管理法》修法時吸收試點經驗，明確了集體經營性建設用地入市的條件和入市後的管理措施，一舉破除了集體經營性建設用地進入市場的法律障礙，這是此次修法的一項重大制度突破。但是，需要注意的是，如果不能將土地徵收限定在公共利益範疇以縮小徵地範圍，集體經營性建設用地入市制度的適用空間將受到“擠壓”，故完善土地徵收制度與建立集體經營性建設用地入市制度的試點任務是一體兩面、相輔相成的。可見，土地徵收制度中公共利益條款與集體經營性建設用地入市制度必須實現有機銜接，不然將會在法律適用時出現制度碰撞或者制度斷裂。
在“三塊地”改革中，集體經營性建設用地入市試點的目標是，“在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價”。各試點地區也不負眾望，在制度試驗中“賦予集體建設用地與國有建設用地同等權能，將集體經營性建設用地納入國有建設用地市場進行公開交易，充分發揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實現了城鄉土地平等入市、公平競爭”。以試點地區的制度探索為基礎，新《土地管理法》不僅建立了集體經營性建設用地入市制度，而且突破試點任務，疏通了增量集體經營性建設用地入市的法律路徑，同時針對集體經營性建設用地入市制度粗疏、簡陋的立法現狀，在第63條第4款規定，“集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行”。立法者立足現實症結，基於問題導向和目標導向，力圖反映當下中國改革的基本實際需求，致力於制度創新和解決現實難題的努力可見一斑。但遺憾的是，從新《土地管理法》中規定的集體經營性建設用地入市制度的具體內容來看，集體建設用地與國有建設用地在入市方面遠遠沒有落實“同地同權同價”的政策精神。
根據新《土地管理法》第63條第1款的規定，集體經營性建設用地入市限於“工業、商業等經營性用途”，而《物權法》第137條則規定國有建設用地可用於“工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性”用途；同時，《城市房地產管理法》第9條規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法徵收轉為國有土地後，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規定的除外。”這些規定不僅涉及到集體經營性建設用地入市的制度適用空間問題，而且也導致在理解土地徵收中的公共利益條款時面臨不少困惑，其中最主要的疑問有二：
第一，集體經營性建設用地入市範圍與土地徵收在供地方面能否實現制度對接？如何回答該問題主要取決於對新《土地管理法》第63條第1款規定的“工業、商業等經營性用途”中“等”的含義的理解。“等”既可以表示列舉後煞尾，也可以表示列舉未盡，這兩者在一般情況下分別被稱為“等內”和“等外”。如果從“等內”理解，則集體經營性建設用地不得用於“旅遊、娛樂和商品住宅”等經營性用途；如果從“等外”理解，則儘管有關集體經營性建設用地和國有建設用地在經營性用途範圍的法律表述上存在差異，但實質上兩者能夠用於經營性用途的範圍是完全一致的。正如上文所述，1998年《土地管理法》修訂時，原本已將“經濟建設”排除在公共利益範疇之外，但因該法未同時為“經濟建設”疏通供地渠道，致使原第43條被曲解成啟動土地徵收的條件。因此，如果將“工業、商業等經營性用途”中的“等”解釋為“等內”，使“旅遊、娛樂和商品住宅”等經營性用途用地需求不能通過入市供地，新《土地管理法》第63條第1款在集體經營性建設用地入市範圍方面將留下明顯的制度空隙。在此種情形下，1998年《土地管理法》第43條被誤用的歷史將會再現，部分經營性用地需求通過土地徵收予以供地便可再次覓得藉口，公共利益條款在縮小徵地範圍方面的制度功能必將大打折扣。
第二，城市規劃區內的建設用地是否必然具有公共利益的屬性？此次《土地管理法》修法的同時，《城市房地產管理法》第9條被修改。在修改之前，城市規劃區內房地產建設只能通過徵收解決用地需求，因為“土地出讓收益特別是城市規劃區內房地產建設用地的出讓收益是地方政府獲得財政收入的主要來源，要穩定地方政府的財政收益，必須從法律上維持地方政府對房地產建設用地的壟斷供應”。此次《城市房地產管理法》修法在第9條的原條文後增加了但書，即“但法律另有規定的除外”一語，然而，此舉並沒有消除城市規劃區內土地徵收中公共利益條款適用面臨的制度困境，因為作為經營性用地的房地產建設若處於城市規劃區內，原則上仍然應當通過徵收土地滿足其用地需求，這使新《土地管理法》中的公共利益條款形同虛設，也構成了城市規劃區內集體經營性建設用地入市的阻礙。儘管城市規劃的編制會考慮很多因素，但從根本上來說，土地規劃權是實現土地用途管制的重要法律手段，在本質上是一種行政權，而且我國各級人民政府是編制主體，這就決定了行政權力在城市規劃區的劃定中具有主導性，因此，作為行政權的土地規劃權與土地徵收權一樣，也會對土地財產權構成限制。在政府行使土地規劃權時，如果只是降低了不動產財產權人的財產價值，則不屬於徵收，從而無需對財產權人予以補償；但如果政府行使土地規劃權的行為剝奪了該不動產的經濟利用，將被視為徵收。此次《城市房地產管理法》修法在第9條增加但書條款表明，城市規劃區內的建設項目並不必然符合公共利益的需要，因而其在原規定的基礎上限縮了城市規劃區內基於經營性用途徵收土地的範圍，不過，該規定仍然為城市規劃區內為滿足非公共利益用地目標徵收土地留下了“口子”，也為政府以土地規劃權替代土地徵收權提供了可能。
上述困惑產生的主要原因在於，在規制土地徵收與集體經營性建設用地入市時，《土地管理法》與《物權法》《城市房地產管理法》的相關規範之間存在一定的衝突和矛盾，致使這兩種制度之間出現了斷裂。當前，應當將上述制度作為一個整體進行解釋，以實現兩種制度的有效對接。從土地徵收與集體經營性建設用地入市的制度目標出發，對相關規範可作如下解釋：
第一，將新《土地管理法》第63條第1款規定的“工業、商業等經營性用途”中的“等”作“等外”解釋，使之與《物權法》第137條規定的國有建設用地的入市範圍相同，從而真正建立統一的城鄉建設用地市場。當然，如果能夠在民法典物權編中對《物權法》第137條進行修改，使其與新《土地管理法》第63條第1款在表述上保持一致，則此種解釋將更具有說服力。
第二，根據立法資料可知，此次《城市房地產管理法》修法時在第9條增加但書，目的是為了“與土地管理法修法做好銜接，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙”，因此，可以將新《土地管理法》第63條第1款建立的集體經營性建設用地入市制度解釋為新《城市房地產管理法》第9條規定的但書內容，從而實現上述預定的立法目標。同時，將城市規劃區內其他需要徵收土地以滿足經營性建設用地需求的情形解釋為“成片開發”，以實現與新《土地管理法》第45條第1款第（五）項的制度接軌。
四、徵地補償的觀念滯後及其迴歸
在“三塊地”改革的四大試點任務中，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”是最終落腳點。由於農村宅基地市場化方面的試點任務是，“對因歷史原因形成超標準佔用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地”，故各試點地區一般通過整理閒置宅基地並將其轉化為集體經營性建設用地，從而實現了宅基地制度與集體經營性建設用地入市之間的改革聯動，並完成了宅基地增值收益分配機制之探索。因此，“三塊地”改革中對土地增值收益分配製度的探索，主要由完善土地徵收制度和建立集體經營性建設用地入市制度的試點予以承擔，其中徵地補償款和集體經營性建設用地入市後的價款是土地增值收益的直觀表現，作為土地財產權人的農民集體及其成員獲得的土地增值究竟源於徵地補償還是入市後的土地價款，則與該塊土地是否用於滿足公共利益需求相關。
集體土地所有權是一種純粹的財產權，在被徵收後應當根據市場價格進行補償，以便使補償款項能夠彌補被徵收人的實際損失，對於安置補償則應當納入人權保障的範疇，由國家承擔更多的責任，但我國土地徵收補償觀念長期以來都較為混亂，其在土地補償標準方面遵循了非市場化觀念，而在安置補償方面又採用了市場化思路。新《土地管理法》第48條將“安排被徵地農民的社會保障費用”納入安置補償，並強調“保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”，從而在安置補償方面擯棄了原本不合時宜的觀念；同時，該法在土地補償標準方面改採“區片綜合地價”，適當提高了徵地補償標準，但該標準仍然踐行的是非市場化的土地補償觀念。
在土地徵收補償實踐中，儘管與傳統的“產值倍數法”相比，新《土地管理法》確定的“區片綜合地價”補償標準似乎更接近市場價值，但有學者在對“區片綜合地價”進行實證檢驗後卻發現，“區片綜合地價”本質上是不同於“市場價值”的“政府指導價”，其僅佔土地出讓價格的10%左右，故與土地出讓時的“市場價值”之間有巨大差異。在土地徵收情形下，被徵收土地的增值收益表現為政府將該土地在國有建設用地使用權市場轉讓的地價，其中土地補償款是作為土地所有權人的農民集體分享的土地增值收益，剩餘部分土地增值收益則為政府部門擁有，土地補償標準遠遠低於土地市場價格的現實，導致農民集體的土地增值收益的數額極低。在集體經營性建設用地入市中，入市主體是作為土地所有權人的農民集體，土地增值收益直接體現為土地交易時的市場價格，該交易價款由作為土地所有權人的農民集體享有，政府只能通過收取土地增值收益調節金分享土地增值收益，此種情形下農民集體能夠分享更多的土地增值收益。正如一項對比分析試點地區土地徵收與集體經營性建設用地入市中土地增值收益分配關係的研究成果所表明：各試點地區在土地徵收和集體經營性建設用地入市兩種模式中的土地增值收益總規模大體相當，且在集體經營性建設用地入市過程中基本實現了與國有土地的“同權同價”，但是，從農民集體獲得的土地增值收益在總土地增值收益分配規模中的佔比來看，在集體經營性建設用地入市情況下是64%—84%，在土地徵收情況下是23%，可見，農民集體在集體經營性建設用地入市後分享了更多份額的土地增值收益。由於農民集體及其成員在土地徵收中分享土地增值收益的份額過低，他們都希望能夠通過集體經營性建設用地入市分享更多的土地增值收益，因此，農民集體及其成員普遍接受集體經營性建設用地入市的供地模式，並在一定程度抵制政府徵收土地，從而對土地徵收實踐造成了較大的衝擊。
既然土地徵收與集體經營性建設用地入市的土地增值收益總規模大體相當，作為土地財產權人的農民集體及其成員獲得的利益也應大致平衡。土地徵收與集體經營性建設用地入市是兩種不同的供地方式，在實踐中具體採取何種供地方式取決於該土地是否被用於滿足公共利益需求，但供地方式的區別不是土地財產權人在分享土地增值收益時存在巨大差異的正當理由。對於農民集體及其成員來說，土地徵收時他們喪失的是土地所有權，而集體經營性建設用地入市情形他們失去的是一定期限的使用權，故農民集體及其成員在徵地後獲得的土地增值收益份額應比集體經營性建設用地入市時更高，這樣才具有合理性，但土地增值收益分配機制的不同，導致了農民集體及其成員在兩種供地方式中所獲利益與制度邏輯不相吻合。
由於體系化有助於整個法律制度蘊含的基本價值相互協調，減少並消除各種法律規範在評價上的衝突與矛盾，故近代以來，“人類力求將公平正義（法律倫理的要求）以可靠而且可以理解的方法（合理性的要求）實現在人間的努力，已促使法律學採用體系思維，向體系化的方向運動……這個過程本身便是行為規範之整合的過程。其整合的效果促成統一而且貫徹之法秩序的形成與維持”。因此，從我國社會主義法律體系的要求出發，儘管土地徵收主要由具有公法屬性的《土地管理法》規制、集體經營性建設用地入市主要由具有私法屬性的《物權法》調整，但《土地管理法》與《物權法》在充分保護土地財產權的制度精神方面應當是相同的，而分享土地增值收益作為農民集體及其成員之土地財產權實現的外在表現，在徵地和入市這兩種制度中也應大體相當。然而，徵地補償觀念的滯後造成農民集體及其成員分享的土地增值收益在徵地與入市中存在顯著差異。
不可否認，在一些地方的土地徵收實踐中，被徵收人獲得了“天價賠償”，如果此之謂“天價賠償”是由市場決定的，似乎也無可厚非。“市場經濟國家解決分配不公的唯一手段就是建立二次分配製度——稅收，通過稅收實現二次分配，既做到抽肥補瘦，又有利於抑制獲取暴利的機會和動機。具體的稅種在國際上一般稱為‘資本利得稅’，是一種針對資產處置收益徵收的稅種，主要目的就是調節收益分配，抑制獲取暴利。”黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》也曾強調：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”土地徵收是政府以行政手段配置土地資源的方式，其一方面是避免一些土地所有權人憑藉享有的土地的區位壟斷性而漫天要價，另一方面也是避免與被徵收土地相關的利害關係人過多而在談判時造成交易成本高昂。可見，基於公共利益需要徵收土地具有合理性，但這並不表明在土地徵收時採用偏低的補償標準也同樣是合理的，在建立使市場在資源配置中發揮決定性作用的集體經營性建設用地入市制度後，土地徵收的非市場化補償更是顯得落後於現實發展。因此，為了公共利益的需要，應當賦予政府土地徵收權，但在土地補償觀念方面則應當轉向市場化，而且應當與集體經營性建設用地入市一樣，通過稅收進行二次分配來建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。在這種情形下，集體經營性建設用地入市制度與土地徵收制度將實現制度價值上的統一和制度功能的協調，新《土地管理法》第45條確立的公共利益條款在適用中也不會因集體經營性建設用地入市價格較高而受到衝擊。當然，在土地徵收中對土地補償採市場化的補償觀念已經超出了法律解釋的界限，這隻能期待在下一輪《土地管理法》修訂時通過立法加以解決。
五、結 語
此次《土地管理法》修法時明確土地徵收必須以“為了公共利益的需要”為前提條件，並對公共利益的類型加以列舉，這是對公共利益條款作為土地徵收權行使的唯一正當理由之基本法理的強化。由於土地徵收制度與集體經營性建設用地入市制度、土地徵收權與土地規劃權在我國土地法律制度體系中都不是孤立的存在，相關規則也或明或暗地彰顯著共同的制度價值，因此，正視修法前公共利益條款立法在土地徵收實踐中的消極作用，同時將新《土地管理法》第45條置於與其具有關聯的各種法律規則中進行解釋，才能準確理解我國土地徵收中“公共利益”的應有內涵，從而為實踐中公共利益條款適用的困境之解決提出可操作的應對方案。
〔本文為國家社會科學基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）的階段性成果〕
