作者：李程，四川省人民检察院第二检察部，四级高级检察官。原题：关于美国起诉中国政府抗疫不力存在过错要求赔偿的法律浅析。
前言
2020年3月13日，美国一家律所向佛罗里达州联邦地区递交了一份集体诉讼文书，起诉中国政府及众多职能部门在抗疫问题上存在过错（negligence），要求中国政府对损失进行赔偿。4月21日，密苏里州检察长也就冠状病毒疫情向州联邦地区法院起诉中国政府。很明显，这是美国借机甩锅、特朗普推卸责任、政客转移国际视线的一波操作。疫情给了美国更多的借口和机会攻击中国，但作为法律人，我们有必要从专业技术角度分析美国是如何从诉讼上走程序"正义"实现疫情问题法律化以达到攻击中国的本质意图。
一、美国政府无法在国际法院起诉中国政府
国家政府之间的法律纠纷，通常由国际法院裁决或者通过国际仲裁解决，到目前为止，国际上并没有拥有强制约束力的国际司法机构可以受理此案。
1、海牙国际法院不具有管辖权。海牙国际法院是联合国国际审判法院，对当事国一致同意提交国际法院的法律争端，根据《联合国宪章》规定以及有关条约及公约做出判决。但是，中国、美国、俄罗斯等大国都没有签署《海牙国际法院规约》，不是规约的缔约国，因此，对于非缔约国的纠纷，海牙国际法院的裁决是没有法律约束力的。
2、海牙常设仲裁法院不具有管辖权。仲裁法院与联合国没有任何关系，它不是海牙国际法院的子机构仲裁庭。仲裁的前提是双方自愿，由仲裁双方提请第三方来仲裁，而非诉讼。显然，中美两国不可能双方一起自愿提交申请仲裁"是否隐瞒病情"到仲裁法院的。
值得注意并加以区分的是"南海案裁定法庭"。该法庭只是借用了海牙常设仲裁法院的场地和秘书服务，与海牙常设仲裁法院没有实质关系，只是一个所谓的"南海仲裁案临时法庭"，其裁定不等于海牙常设仲裁法院的裁定。因此，2013年的南海仲裁案，即所谓"菲律宾控告中国案"，其本质是临时仲裁庭的违法越权仲裁，该仲裁并没有得到中国的同意和申请，并不满足双方都要自愿采取仲裁方式解决的法律先决条件。所以，南海仲裁案与本案不具可比性。
二、美国立法限制外国主权豁免
一项重要的国际法惯例是国家享有主权豁免，即国家作为主权者不受他国的管辖，国家行为在外国享受管辖豁免。就司法管辖而言，一国法院不得强行把外国列为被告或对它的财产采取强制措施。这是从国家独立、主权平等的基本原则引申出来的一项形成已久的习惯法。但是，美国视该国际规则为无物，大力保护联邦内各州政府利益的同时，却对外国政府采取主权限制豁免态度。
针对美国各州政府，美国宪法第十一修正案规定美国各州政府及其职能部门不能成为民事诉讼被告。美国各州称为state，本质上是一个个相对独立的国家，美国各州联合起来成了联邦制的合众国，所以美国是united states。因此，除非主动放弃豁免，州政府享有的是绝对主权豁免（sovereign immunity）。
针对外国政府，美国长期采取外国政府主权相对豁免原则（restrictive principle of sovereign immunity）。《美国法典》第28卷"司法及诉讼程序"第1330条（United States Code，Title 28-Judiciary and Judicial Procedure, Section 1330）和第97章"外国政府的司法豁免"（Chapter 97-Jurisdictional Immunities of Foreign States）以及《外国主权豁免法案（1976）》规定了一个主权国家是否会在美国的联邦法院或州法院被起诉的问题。其中，《豁免法案》列举了外国政府可以被起诉的多种情况，概括而言，主要指两点，一是外国政府参与的商业行为，二是外国政府在美国的侵权行为，尤其是《豁免法案》第1605条规定的外国政府在美国侵权行为造成美国公民个人的伤害、死亡、财产损失可以向外国政府要求赔偿。因此，美国联邦地区法院可能以此为依据受理起诉中国政府所谓隐瞒病情、抗疫不力、存在过错等要求赔偿的民事侵权案件。
三、诉讼主体和诉讼模式
按照美国法律，美国公民或企业，比如因被确诊感染冠状病毒而身体健康受损者、因疫情失业者或企业主，或因疫情影响停止生产经营活动甚至破产的美国公司等可以提起赔偿诉讼，该诉讼的关键在于它是集体诉讼（class action）。美国集体诉讼，允许被称为"集体代表"的一人或数人代表处于同种或类似处境的人集体提起诉讼。集体成员可以是某个组织内相互认识的人，也可以是互相不认识的众人，大家都因为被告的某种行为而受到了损失，因此一起提出赔偿。最开始可能只是寥寥几人，向法院提出起诉后，律师团不断征集受害人，然后有类似情况的人被法院允许不断加入原告集体中。其实，原告个人在集体诉讼中获利不多,而律师或律师团却赚取了巨额律师费，因此，美国律师团非常热衷于承接此类集体诉讼。
还有种原告情况比较特别，类似于中国检察机关公益诉讼制度，即州总检察长可以代表权益受损的民众、不完全民事权利能力人等起诉，这就是2020年4月21日美国密苏里州司法部长、总检察长起诉中国的依据。但通常情况下，一国政府只是在政治上代表本国公民对外开展外交活动，而不是在法律上代表公民提起或参与诉讼。
四、既往判例以及对诉讼处理的建议
1. 与中国政府有关的既往判例
美国人或美国企业起诉中国政府的案例不在少数，最早的案例可以追溯到1979年的湖广铁路债券案。四川保路运动期间，清政府于1911年5月与西方四国银行签订借款合同，但期间无人支取利息，1951年本金到期时也无人要求偿还。1979年中美建交后，几个美国人以持有债券为由，向美国阿拉巴马州联邦地区法院对中华人民共和国政府提出诉讼，要求中国政府偿还本息2.2亿美元。法院受理了此案，中国政府认为此举公然违反公认的主权豁免原则，况且湖广铁路借款本身是一笔"恶债"，新中国政府也没有义务偿还。因此，中国政府理所当然地退回了美国法院的传票未出庭应诉，但美国法院作出了不利于中国的"缺席判决"。后来，中国外交部向美国务院提交备忘录，同时也请了律师做申辩，提出"国家主权绝对豁免"、"恶债不予继承"等理由，并严正指出，如果美国法院无视国际法，强制执行上述判决，中国在美国的财产，中国政府保留采取相应措施的权利。最后，美国最高法院认可中国政府提出的辩护理由，并以"法不溯及以往"为依据撤销原判。
还有一则案例十分具有典型意义。1997年，美国哥伦比亚地区联邦法院受理一起美国人向中国政府及广东一家企业索赔巨额赔偿金的侵权之诉。具体案情是，1993年6月，几名美国人在装卸一批烟花时，因产品质量问题，部分烟花突然爆炸，致使装运人员两人死亡，一人重伤，一人轻伤。经调查，引起爆炸的烟花为中国马牌（Chinese horse brand),并经香港经销商公司分销至美国南卡罗莱钠州罗克希尔市。为此，上述美国人或其遗产代表人遂以产品责任事故为由起诉中国马牌和两家香港分销公司，要求赔偿5000万美元，并以中国马牌为我国国有企业为由，将中国政府也列为被告。外交部接到诉状后，司法部向美国国务院发函，阐明主权国家享受国家豁免权，不受域外法院的管辖，美国联邦法院不应把中国政府列为被告。同时经调查发现，发生爆炸的那批烟花根本不是经广东省土产进出口集团公司出口至美国的，且烟花爆炸绝对不是因为质量问题，而是在搬运过程中美国工人操作不当引起。但中国政府对该案进行了应诉，因为不应诉将放弃中方所有辩解和主张，法院可能做出对中方极为不利的判决。而且，判决一旦下达，美国联邦法院因无法到中国执行而有权对中国政府在美国的所有财产予以查封或扣划，包括在美有资产的中国企业和所有国有企业出口到美国的产品，这样损失更大。因此，中国政府积极应诉，从证据上击败对方，最终法院作出中国政府不承担任何赔偿责任的判决。
2. 对诉讼处理的预判与建议
对起诉的回应有两个大方向，第一是不应诉，以外交途径阐明主权国家享受国家豁免权，不受域外法院管辖的政府立场。但如果美国继续煽风点火，带动其他国家纷纷加入诉讼队伍向中国政府索要巨额赔偿，全然置之不理未必是上策，甚至可能让世界多国误认为中国理亏。而且，根据美国诉讼规则，只要法院决定受理案件，如果被告方放弃抗辩，法庭将采纳原告所有的证据，哪怕是错误的或不真实的。一旦法院作出不利于中国政府的缺席判决，美国轻而易举会实现在国内主张正义的目的，更理所当然达到在国际上针对中国、孤立中国的宣传目的。
二是积极应诉。此类案件是民事侵权赔偿之诉，虽然法律一般规则是谁主张谁举证，但要出庭应诉就要做好准备，中国政府可以考虑在医学、经济、社会、法律等多领域召集专业人才分析论证中国是否具有过错，驳斥原告提出其遭受健康或经济损失与中国政府抗疫具有因果关系。
但是，现阶段必须未雨绸缪，不能掉以轻心。密切关注诉讼进展，观察美国法院是否会以主权国家不能成为被告而驳回（dismiss）起诉。另外，国有资产，或者国有资本占股的公司企业，在出海投资的路上必须慎之又慎，甚至起诉书中所涉及的中国政府职能部门或大型国有企业的负责人在出国交流访问等活动时必须倍加小心。我们要谨记，美国十分擅长利用法律来光明正大那些暗戳戳的行为，孟晚舟在加拿大被逮捕、华为在经济活动中被全球狙击以及美国最近计划吊销三家中国电信公司的在美执照，都是典型例子。
