導 讀
經濟新常態背景下，地勘單位進行混合所有制改革是大勢所趨。文章在經濟環境、行業環境、政策及落地情況等外部背景分析的基礎上，對資源稟賦、管理水平、發展狀況、人事狀況等影響地勘單位混改的內部因素進行了剖析，並對有序推進地勘單位混改提出建議：宏觀層面，政府應加強頂層設計，完善配套制度並抓好制度落實工作；微觀層面，地勘單位要解放思想，建立現代企業管理制度，鼓勵職工持股，分層分類實施，因企制宜，必要時藉助中介力量助推改革。
新常態下地勘單位混改影響因素分析
在當前全球經濟復甦乏力，礦業形勢低迷背景下，地勘行業發展面臨許多新的機遇和挑戰，亟需進行新一輪深化改革。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出要“積極發展混合所有制經濟”，這為地勘單位多元化改革提供了思路和方向。研究地勘單位混合所有制改革（以下簡稱“混改”），有必要對影響其改革的一些因素進行剖析，以便有針對性地採取措施，推進改革順利進行。
1 地勘單位混改的必要性及可行性
1.1 混合所有制釋義
混合所有制經濟在我國出現和發展，主要源於國有企業改革，是20世紀90年代提出的改革方案，旨在引入民資促進生產力發展。此後，混合所有制經濟在我國不斷深化和發展。2013年《決定》指出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利於國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利於各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。
2018年《政府工作報告》提出推進國資國企改革，並進一步提出積極穩妥推進混合所有制改革。可見，混合所有制是國有企業改革的重大措施。本文的地勘單位混改，是指地勘行業從事業單位改制轉為企業的此類地勘單位的改革。
1.2 地勘單位混改的必要性
伴隨市場經濟的發展變化，地勘單位現有格局已難以滿足市場和社會發展要求。雖然之前地勘單位也進行了屬地化、內部企業化等一系列改革，較好地解決了基本生存問題，但卻始終沒有解決其生命力問題，許多單位嘗試的“戴事業帽子、走企業路子”的改革導致了事企混合運行的混亂局面，經濟新常態的出現以及外部環境的變化又使地勘單位發展面臨一些新的困難，究其原因就是現有體制機制制約了地勘單位的發展空間。在社會主義市場經濟條件下，企業才是最基本、最重要的市場活動主體，而我國地勘單位大部分屬於事業單位性質，長期形成的依靠財政補貼的觀念難以改變，缺乏核心競爭力和創新力使其不能成為市場主體。地勘單位要想走出當前的窘境，必須進一步全面深化改革，徹底實現事企分離，建立現代企業管理制度，激發自身創造力，才能提高生存和發展能力。
發展混合所有制經濟是我國經濟新常態下當前及未來經濟領域的一項重要改革內容和發展趨勢。目前國家正積極推進國企混合所有制改革，隨著頂層設計的逐步完善和向“深水區”推進，地勘單位進行混改已是大勢所趨。作為國有企業中的“新生兒”，地勘單位可以趁此良機找好自己的定位，通過混改注入新的動力，實現地勘行業新一輪發展。
1.3 地勘單位混改的可行性
首先，混改並不是新鮮事物，在我國已經有近三十年的探索，許多專家學者對混改相關內容進行了研究，為推動混改奠定了基礎，因此推動地勘單位混改具有一定的理論支撐。
其次，國家支持混改，目前正將經濟體制改革特別是混合所有制改革作為重要任務加以推進，相繼出臺了《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》《企業國有資產交易監督管理辦法》等各種配套政策，相關制度體系正逐步完善，重要領域混改試點也取得了一定突破。雖然地勘單位混改還沒有先例可循，但央企、國企等混改的相關經驗可以為地勘單位混改提供指導借鑑。
再次，“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念的提出以及城鎮化建設的推進，可以調動社會資本參與地勘單位混改的積極性。地勘單位經過幾十年的發展與積累沉澱，在地質勘探方面擁有獨特的人才、技術等優勢，有吸引社會資本進入地勘行業的潛力。此外，PPP模式及未來的各項宏觀規劃都可以助推地勘單位混改。
2 地勘單位混改的背景分析
2.1 宏觀經濟環境
地勘經濟是我國經濟發展的一部分，經濟發展形勢決定了礦業及地勘行業整體發展情況。在過去的幾十年中，我國經濟經歷了高速發展階段，地勘行業也隨之實現了跨越式的發展。但伴隨經濟發展進入新常態，全球經濟形勢低迷致使市場有效需求不足，礦產品需求疲軟使得地勘行業發展進入下行通道。受我國經濟“增速放緩、轉型換擋、結構優化、全面提質”的新常態局面影響，我國礦業復甦仍缺乏持久動力。2017年我國地勘經濟繼續走低，地勘行業一些深層次的困難和問題逐步顯現：我國地質勘查投入自2012年以來持續下降，勘探開發活動減少，礦業市場信心不振，面對新時期新需求，地質工作結構進入調整期。
目前在這種複雜多變的內外經濟形勢下，全球礦業市場還將繼續深度調整。創新經濟增長方式、推進結構性改革、增強自身競爭能力是目前地勘單位實現可持續發展的必然選擇。
2.2 行業環境
我國地勘行業市場結構存在不足，從事固體礦產勘查、地質鑽（坑）探和水工環地質調查等傳統項目的單位較多，而從事航空地質調查、海洋地質調查等新興領域勘查的單位卻很少。多年來，國有地勘“百局千隊”的隊伍格局和近50萬在職職工規模沒有大的改觀，隊伍龐大、職能相近、發展方式趨同，導致地勘市場競爭激烈，造成資源浪費和無序競爭。目前全國地勘單位分類改革中，80%都選擇了公益類，表明地勘隊伍大部分幹部職工思想仍相對保守，缺乏走企業路子的信心和勇氣，還過多地依賴政府補貼支撐單位發展。隨著內外形勢的變化，地勘單位沿襲的管理模式和理念已越來越難以適應市場的變化和要求，嚴重製約了自身經濟發展。
另外，我國地質勘查工作重點正在發生轉移。過去，我國在資源勘查開發方面比較注重“量”的積累，各類資源的產量增長都比較大。進入“新常態”後，經濟增速下降和結構調整導致資源需求減少，地勘行業產能出現過剩。一些礦種的勘查已處於過度飽和狀態，而同時與民生相關的地質工作，如
城市地質、生態地質、環境地質、新能源開發利用等越來越受到關注。所以地勘單位應從自身的優勢和特色出發，圍繞國家需求、社會需求、市場變化不斷進行結構調整，超前佈局，主動作為，在未來發展以及在混改過程中搶佔先機。2.3 政策及落地情況
新常態下地勘單位深化改革需要條件，如果沒有政府對地勘企業的準確定位和具體政策指導，地勘單位改革很難取得理想效果。
由於自身底子薄，發展不平衡等一些問題，地勘單位改革信心不足，同時改革又需花費巨大的成本，沒有政策的大力支持，地勘單位改革會缺乏動力支撐。縱觀各地勘單位改革歷程，改革過程中所得到的政策支持，大體可分為財稅（如稅收優惠、社會保障體系的完善、貸款援助等）、身份轉換政策、政府和改制單位間的聯動三個方面。政府強有力的政策支持是改革發展的必要條件，可以為地勘單位改革指明前進的方向，解決職工後顧之憂，減輕單位的負擔，調動其走向市場、參與市場競爭的積極性，促使改制工作順利進行。
但歷史經驗證明，在改革中只有政策指導和支持是不夠的，政策的具體落地情況直接影響改革的成效。近年來，國家針對地勘單位改革雖出臺了一系列文件和政策，但調研發現，一些優惠政策並未全面落實到位，下崗職工再就業、離退休職工養老政策，以及國有劃撥土地使用權處置、基本建設預算內投資補助政策、住房改革支出政策等在實際執行中大打折扣，各部門之間政策的銜接與執行出現空擋，由此引發很多後續問題需要相應部門來繼續解決，可見改革的成效與政策的執行力度和延續性密切相關。
3 地勘單位混改的內部因素分析
3.1 資源稟賦不同，改革所佔優勢不同
混合所有制主體包括了公有制主體與非公有制主體，混合所有制既包括非公有制資本注資進入國企，也包括公有資本出資參股私企，而公有制與非公有制主體的資源稟賦各不相同，各主體規模、所處產業、融資能力、企業治理方式等方面的差異構成了各個主體不同的資源稟賦。除了涉及國家安全等特殊領域的單位外，在形成混合所有制的過程中，各個所有制主體要根據自身的資源稟賦，尋找與其匹配的潛在合作者，以彌補自身資源的不足。我國地域遼闊，各地區礦產資源賦存、礦產資源開發情況和環境各不相同，形成了各地勘單位不同的資源稟賦，異質性的稀缺資源是地勘單位獲取持續競爭優勢的關鍵。地勘單位從事的地質勘查及其延伸擴展的勘查服務產業均是以礦產資源為基礎的，擁有一定數量的礦業權就是擁有資源和生存資本；同時，地勘單位積累的寶貴的勘查技術知識和多樣化的勘查資質使其能從事地質勘查、工程勘察、地質災害治理、水文地質及環境地質等各種工作，這些是地勘單位混改時區別於其它國企的獨特的資源憑仗。地勘單位自身所擁有的資源稟賦多少會對改革中所佔優勢產生一定影響。
3.2 管理水平
目前大部分地勘單位在逐步推進企業化過程中，法人治理結構還不完善，權責不一致、決策效率低下、治理成本高、制衡機制尚未有效形成、內部人控制問題突出。現代企業管理制度更能適應市場經濟的決策模式和市場競爭的需要，是市場經濟發展的必然趨勢，因此，地勘單位需由事企不分的管理制度向現代企業管理制度轉型，才能有序推進混合所有制改革。同時，企業的管理制度與領導的管理方式對企業發展至關重要，管理者的思想、理念、方式以及領導者的能力水平是影響地勘單位混改的重要因素之一，公司領導改革的堅定信念及思想的統一對單位改制至關重要。
課題組在調研中發現，中國瑞林工程技術有限公司（原南昌有色冶金設計研究院）在這方面有著比較成功的經驗。該公司早在1984年就實行企業化管理，領導者超前的管理思想使員工對事業身份無感，但體制問題仍導致了經營管理中一些深層次矛盾，人才流失嚴重使企業認識到徹底改革的必要性，公司主動要求改革，在嘗試整體改制不可行的情況下，充分尊重員工意見，2007年進行了一分為二的混合所有制改制。該公司改革後得到了良好發展，領導者在公司改制過程中發揮了重要作用。當時公司領導直接領導改制，領導班子多次研究討論，從改制的必要性、指導思想、基本原則、改制模式、股權結構，引進戰略投資者等問題上逐步推進，各個擊破，成效顯著。公司還通過宣傳等方式爭取員工對改制的積極支持，使員工理解改制對企業及自身發展的意義，使公司員工從上到下在思想上形成統一，改制方案和職工安置方案最大程度地使員工滿意，讓大家充分接受改制，從而促成了公司改革的順利進行。
3.3 發展狀況
由於歷史原因及各地勘單位所在區域資源稟賦的制約，各單位發展現狀不盡相同，其混改的動力和成功的可能性也會有區別。
3.3.1 傳統地勘單位受體制機制影響混改意願不強
傳統地勘單位一般以地質找礦業務為主，在計劃經濟體制下，承接的基本是國家訂單式業務，只要完成這些項目即可獲得生存與發展。在事企混合體制下，地勘單位既可以憑藉事業身份保穩定，又可以經營企業保效益，所以對全面企業化改革並不積極主動。中國國土資源經濟研究院有關統計數據顯示，就目前地勘單位改革結果來看，公益類單位佔絕大多數，其中公益一類佔23%，公益二類佔58%，生產經營類為19%。在外部環境不好、內部動力不足、現有政策不明朗、地勘行業形勢嚴峻的背景下，傳統地勘單位改革仍傾向於公益類，企業化改革動力不足，混改意願不強。
3.3.2 輕資產、重技術型地勘單位更易接受混改
像中色地科礦產勘查股份有限公司 (前身是北京礦產地質研究院及院內技術骨幹出資組建的中色地科礦產勘查有限責任公司)、中國有色桂林礦產地質研究院、中國瑞林公司等這種輕資產、重技術型的地勘單位，依靠高素質的人才隊伍和先進的技術優勢，承接業務主要以市場項目為主，內部管理也多是參照現代化企業管理模式進行，長期的市場化運作使領導者和員工企業化意識都較強，事業單位體制機制反而會制約單位和個人發展，所以普遍支持改革，較易引入各種資本進行混改。通過混改，引入職工持股可以激發企業活力，吸引和留住核心人才。同時，這些單位輕資產的屬性使其在混改過程中資產評估不會構成太大的爭議，因此，這類單位混改成功的可能性也相對較高。
3.4 人事狀況
3.4.1 技術骨幹在員工總數中所佔的比例
首先，技術骨幹作為地勘單位的核心人才，與單位的整體實力緊密相關，擁有一定數量的技術骨幹有助於在未來混改中提高單位的業務競爭力，穩定人才資本要素。其次，隨著改革的深入推進，探索實行混合所有制企業員工持股被提上日程，其中主要包括關鍵崗位的經營管理者、核心技術人員和業務骨幹持股。因此技術骨幹的比例對混改有著重要影響。
3.4.2 離退休人員與在職人員之間的比重
按照當前很多地勘單位的實際情況，離退休人員的管理任務是一個較為沉重的歷史包袱，若單位離退休人員比例高，那麼在混改過程中需要為此付出更多的精力，承擔更多的壓力，一旦解決不好這個問題，將會阻礙混改的步伐。因此，如何妥善安置這個規模龐大的群體是影響混改繼續推進的因素之一。
3.4.3 符合現代化企業要求管理人才的數量
從地勘單位現行的管理體制和人員結構來看，在一定程度上無法滿足混改後體制轉變對專業管理人才的需求，而培養或聘用一支符合“市場化、職業化、國際化”要求、適應地勘單位改革需要的管理人才隊伍，既可以顯著提高企業的活力和抗風險能力，又可以為混改實施提供人才支撐。
4 思考與建議
地勘單位改革是在不斷實踐和探索中進行的，當前形勢下，混合所有制改革對於地勘單位的可持續發展具有重要意義，目前國家有關混改的頂層設計和相關的政策措施雖然還不完善，但整體改革方向是明朗的。各地勘單位可以結合目前的經濟環境和行業發展狀況，緊密聯繫國家和社會發展需要進行結構轉型升級調整，在事業單位分類改革基礎上，積極探索並創新推出地勘單位的混改方案，因企制宜，爭取國家及地方政府的支持，有序推進混合所有制改革。
4.1 完善配套制度，抓好制度落實
目前我國混改仍處於“摸著石頭過河”階段，政府層面應加強對地勘行業改革的整體規劃、頂層設計，為地勘單位改革明確方向。地勘單位混改需要政策支持，國家相關政策法規體系尚未完善，這是一項長期複雜的任務，在這一過程中建議地勘單位與相關政策制定部門積極溝通協調，及時反映地勘單位發展現狀以及改革中遇到的問題，爭取相關部門能早日製定出臺更多有針對性、操作性強的地勘單位改革配套制度，儘快出臺資產劃撥、人員分流安置、離退休人員管理、歷史遺留問題處置等相關政策。另外，地勘主管單位應抓好現有及新制度的落實工作，做好新老制度的銜接，針對之前改革優惠政策沒有真正落實的問題，找出解決方案，助推地勘單位改革發展，同時為新政策的落實打好基礎。
4.2 解放思想，建立現代企業管理制度
地勘單位混改牽涉面廣，一些職工有思想顧慮，缺乏主動創新性。要想有序推進改革，首先領導班子要擺脫長期以來“帶事業帽子，走企業路子”的思想束縛，解放思想，樹立改革的堅定信念；其次還要爭取員工的支持和參與，可以通過宣傳使員工理解改革對單位及自身發展的意義，促進其思想觀念的轉變和創新，從上到下對改革達成統一。地勘單位要結合自身性質和特點，明確自己在市場中的定位，積極探索現代化的管理手段和方法，培養現代化的管理人才，積極推進現代化企業管理制度建設，主動去適應地勘市場的變化。
4.3 分層分類實施，因企制宜推進混合所有制改革
地勘單位是以局還是下屬機構為基礎進行混改，要做出選擇，劃分好層面。同時，地勘單位的混改是建立在事業單位分類改革基礎上的，“沒有分類，就沒有混改”。建議地勘單位根據實際情況先完成分類改革，徹底“事企分離”，轉企的單位再結合自身業務、資源、人員等情況探索適合的混改路徑。由於目前可借鑑的混改方案不多，各地區政府的改革政策和要求不盡相同，每家地勘單位的實際發展情況和混改期望值也各有差異，地勘單位可在充分調研的基礎上，結合自身實際和外部環境，科學制定適合自身的混改方案，因企制宜，穩步推進混改。
4.4 鼓勵職工持股，最大限度激發地勘隊伍活力
員工持股改革是國企實施混改的重要組成部分，對調動員工積極性，激發企業活力，提升國企效率具有重要作用。國有地勘企業屬於國企的一部分，對礦產地質專傢俱有高度依賴性，用股權“綁定”技術和管理專家，將個人利益與公司利益結合起來，將會最大程度激發地勘隊伍活力。員工持股可以逐步穩妥推進，先選擇少量試點單位，成熟一戶開展一戶，要結合單位特點進行，不能一刀切，還要根據試點改革中遇到的新情況、新問題不斷進行調整。地勘單位在混改中推進職工持股，要嚴格按照國家相關規定執行，對員工持股涉及的關鍵環節嚴格規範，嚴防國有資產流失，同時還要建立和完善股權退出機制。
4.5 藉助中介力量，助推混合所有制改革
地勘單位開展混改才剛剛起步，缺乏相關經驗。而中介諮詢公司積累了大量的混改案例，擁有專業的人才、先進的理念和豐富的實踐經驗，能夠根據單位所處行業的特點、單位的特性、負責人的特質等編制既合規又適合單位需要的混改整體方案。同時，中介諮詢公司在地勘單位混改過程中可以起到對內對外溝通協調的作用，還可以幫助單位推薦和協助引入戰略投資者。所以必要時，地勘單位可以藉助中介輔導，降低風險，避免或少走彎路，以促進混改的順暢推進。
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