劉尚希：財政逆週期政策是造成經濟波動的重要原因
財經縱橫
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11月15日，第二十屆中國上市公司金牛獎頒獎盛典暨高端論壇在成都舉行，中國財政科學研究院院長劉尚希出席並發表演講。
以下為演講全文：
財政政策對預期的改善有積極作用，但是怎麼樣讓財政政策更加積極有效地改善預期呢？這恐怕要突破傳統思維，立足於當下的新形勢、新特點。我想講幾個問題：
第一、如何觀察經濟形勢進行政策選擇。觀察經濟形勢，各有各的方法，現在流行的傳統方法就是“三駕馬車”分析方法，我們總是會看投資、消費、進出口指標的變化。從宏觀角度來看，我認為傳統“三駕馬車”分析框架已經不合時宜，因為我們現在面臨的經濟形態跟過去比已經不一樣了，它的基本特徵就是不確定性。傳統“三駕馬車”的分析框架恰恰是以確定性的思維為框架的，儘管凱恩斯的理論對不確定性、對預期也做了大量分析，但是在他的分析框架中，不確定性以及預期都是一個外生變量，所以凱恩斯儘管說到了預期、不確定性，但並沒有把它納入分析框架中。在凱恩斯的視野中，不確定性只是當做一種偶然性來對待，預期談的也是心理預期。在一定程度上，“三駕馬車”分析框架是危機決策理論，而不是風險決策理論。現在整個社會不確定性的特徵其實就是金融風險系統，這種風險無處不在，無時不有，不僅在市場層面，也呈現在社會層面。
所以，我們現在更需要風險決策理論。用公共風險去決定宏觀政策，這一點在現實生活中體現得越來越鮮明。我們已經感受到各種各樣的風險，比如金融風險、財政風險、國際貿易風險等等，這些風險都在引導宏觀的決策，在調整我們的政策。人類已經進入風險系統時期，不確定性不是一種偶然性，而是一種內省特徵，或者說世界的本質就是不確定性的。從這一點來看，現在宏觀政策的制定，思維方式、分析方法、分析框架都需要進行調整。當然，這裡面蘊含著內在技術的變化，也就是認識論的變化。
第二，從不確定性的視角來觀察當前宏觀經濟的基本特徵就是變數太多，難以預期，所以中央政治局會議上用了一個新的表述，叫“穩中有變”。 我認為這個新的表述包含著深刻的含義， “變”不是一個變數，而是有很多變數，也就是有很多不確定性，我們難以穩定預期，所以中央提出“六穩”，落腳點即穩預期。
如果預期不穩，投資、就業、金融、消費、進出口都難穩，因為人的行為是基於預期的。有什麼樣的預期就有什麼樣的行為，有什麼樣的行為就有什麼樣的經濟活動，有什麼樣的經濟活動就有什麼樣的財務指標，就有什麼樣的宏觀指標，所以預期在當前是最重要的。
為什麼當前經濟的不確定性擴大了？因為市場本身就有不確定性，比如價格波動，投資有可能失敗，這種市場層面的不確定性是正常的。恰恰就是市場內部的不確定性，才引發了競爭。如果一切都是確定的，市場的優勝劣汰機制就不會存在。但問題是，現在的不確定性已經溢出了市場，因為我國經濟在轉型，社會也在轉型，我國發展已經到了一個新的階段，社會的主要矛盾發生了變化。這個轉換的過程充滿了不確定性，新要素、舊要素的組合本身就是從不確定性到確定性的過程。
還有一個原因是外部因素的影響。中國成為世界第二大經濟體，隨著經濟體量越來越大，樹大招風，所以由外部引發的不確定性也在日益增加。內外不確定性因素的疊加，增大了整個經濟的不確定性。再加上我認為跟風險相比，目前改革是滯後的，風險在不斷增加、擴大，但體制機制的改革卻沒有及時跟上。大家都知道，最近出現了一些不和諧的聲音，認為民營經濟應當退場，以至於對民營企業帶來了更大的不確定性，這對我們的經濟形勢帶來了深刻的影響。
第三，當前宏觀經濟風險是什麼？區別於個體風險，宏觀經濟風險主要受公共風險影響。如果我們的制度變遷不及時，政策不到位，制度不完善，就會同時面臨著各種各樣的公共風險，而公共風險是企業、家庭、個人無法應對的風險，所以公共風險是必須要政府來防範化解的，這是政府的責任。宏觀經濟的風險顯然受於公共風險，我認為至少表現在這麼幾個方面：
首先是經濟增速下行壓力已經變大了。從今年的經濟形勢來看，經濟增速下行只是一個結果，原因是供給與需求之間的脫節。我們曾經判斷供需脫節矛盾的主要方面是在供給側，實際上是現在供給的質量不高，所提供的高品質產品和服務還不夠多。我們解決了有和無的問題，但還沒有真正解決好和壞的問題。這在一定程度上會抑制需求，我們現在說到擴大內需，如果沒有好的商品，沒有好的服務，需求只會外流。所以中央精準判斷我們要轉向高質量發展，我認為這是非常正確的。沒有高質量的發展，供需之間的匹配是不可能實現的，我們再怎麼去擴大內需可能也不管用。
第二，金融、地方債與房地產三角關聯，相互影響，相互疊加。防範化解重大風險也就是公共風險，要把握當下的風險特徵：
風險是無界的，不僅國際之間沒有界線，在行業領域之間也沒有界線。今天可能表現為金融風險，明天可能就表現為財政風險，企業的風險、金融的風險也如此。所以對風險形態的把握我們要有新的認識。第三，當前的高槓杆、高成本帶來的脆弱性。整個經濟一是槓桿率高，二是成本高。成本高與發展階段相關聯，環境成本、養老成本都會加在企業身上，成為經濟運行的成本。我們發展到這個階段，成本自然會上升，高質量同時意味著高成本，高質量和高成本是對應的，我們不可能是高質量、低成本，但高質量必須帶來高附加值，高質量帶來高附加值自然就可以對沖高成本。但問題是高成本來了，而高附加值還沒來，因為我們還沒有做到高質量，這樣的話風險就加大了。
當前債務依賴也是我們面臨的一大問題，不僅表現在企業，也表現在政府、家庭部門。在市場經濟條件下，舉債是不可避免的，關鍵是度的把握，再還有速度的把握。從槓桿率來看，實際上我們已經偏高了，但有的人還認為家庭的槓桿率還不高，政府槓桿率也不高，所以我們可以通過加政府槓桿、家庭的槓桿來轉移企業的槓桿。我認為這種辦法是拆東牆補西牆，而且現在家庭槓桿、政府槓桿是在快速上升的，尤其是對政府槓桿不能只看表面數據，因為現在的統計數據是不完整的，有些數字沒有統計在裡面。
最後，還有關於貿易摩擦衍生出來的風險，這裡不多說。以上風險產生了預期迷茫的風險，這樣一來經濟自然會出現下滑。所以解決當前的問題，關鍵得抓住改善預期，只有抓住這個要害，才能化解我們面臨的各個領域的風險。
我們應當如何從財政政策的角度改善預期呢？我簡單談談：
首先，財政政策要更加積極有效，怎麼樣更加積極有效？不是依照傳統“三駕馬車”的分析思路，提高赤字率，更多發債，這在過去是有效的，但在當前的新形勢下，再用過去的老辦法，我認為是行不通的。我們要從“三駕馬車”的分析框架中跳出來，在公共風險與財政風險的權衡之中制定、調整和完善財政政策，要直接從風險入手，把不確定性納入分析框架之中，只有這樣，我們制定的更加積極的財政政策才會更加積極有效。
更加具體來說，我認為就是財政政策要有前瞻性，保持一定的支出，同時加大減稅力度。更加有效的是穩定預期，只有穩定預期，才能創新供給，才能激發需求，這是前提條件，沒有這個前提條件，其他一切都談不上。
財政政策從本質上說就是注入確定性，就像央行注入流動性一樣，財政政策應當是注入確定性，要穩住大局，使我們面臨的公共風險最小化，讓不確定性收斂到市場之內，我們現在的不確定性已經漫出了市場，全社會充滿不確定性，我們要讓這種不確定性慢慢收斂，收斂到市場之內，這樣才是正常狀態。
財政政策創新要從三個方面入手：一是改善營商環境，這與財政政策密切相關。二是穩定就業，就業應當是財政政策發力的著重點，只有就業穩住了，才能穩住收入，才能穩住消費，才能穩住投資。當前就業面臨的結構性矛盾和問題越來越突出，我們的教育結構和經濟社會發展的結構是不完全匹配的。
三是結構性改變。當前的財政政策應該是跟結構性改革相匹配的財政政策，不是簡單的增加赤字、擴大債務的財政政策。我認為脫離改革談財政政策不會真正有效。要從經濟性政策到綜合性政策，從機械投資、公共服務、人力資本積累等方面同時發力；另外，要從相機性政策到確定性政策，注入確定性。過去的相機性政策，所謂逆週期政策恰恰是造成經濟波動的重要原因，相機決策適用於危機管理，而不適用於風險管理，這是我的看法。
財政政策的效果體現在四個方面：一是公共風險的收斂短期要改善，長期要穩定。二是預期要改善，要通過政策協調和改革的實質性推進。我們一直在說要防止處置風險的風險，其實有些風險恰恰是政策不協調造成的。三是供給質量要提高，要促進新的供求耦合，而不是簡單供求平衡。供求之間應當是非平衡態，在非平衡態中應當實現供求之間的耦合。四是民生改善，促進人力資本的積累，質量更高，更加平等，這有助於改善我們的收入分配，防止貧富差距進一步擴大。
總之，財政政策從本質上說就是注入確定性，就像央行注入流動性一樣，財政政策應當是注入確定性，要穩住大局，使我們面臨的公共風險最小化，讓不確定性收斂到市場之內，我們現在的不確定性已經漫出了市場，全社會充滿不確定性，我們要讓這種不確定性慢慢收斂，收斂到市場之內，這樣才是正常狀態。
我就講這麼多。謝謝大家！
（劉尚希：長安街讀書會成員、
中國財政科學研究院院長）
長安街讀書會是在中央老同志的鼓勵支持下發起成立，旨在繼承總理遺志，踐行全民閱讀。為中華之崛起而讀書、學習、養才、報國。現有千餘位成員主要來自長安街附近中央和國家機關各部委中青年幹部、中共中央黨校（國家行政學院）學員、全國黨代表、全國兩會代表委員等喜文好書之士以及黨中央、國務院確定的國家高端智庫負責人,中央政治局集體學習主講專家和中央各主要出版機構的資深出版人學者等。新時代堅持用讀書講政治，積極傳承發展中華優秀傳統文化。
在第22個世界讀書日到來之前，經民政部、文化部等相關主管主辦單位報備批覆，長安街讀書會牽頭髮起成立“全民閱讀促進委員會”，作為全國性的人民團體，該機構將通過開發利用全國各級黨政機關、企事業單位、社會組織、大中院校的全民閱讀文化資源，促進全民閱讀活動深入開展。並以黨建為先導，傳承發展中華優秀傳統文化為支撐，努力繼承周恩來總理“為中華之崛起而讀書”遺志，深入“研讀經典”，讓“全民閱讀”形成人人參與的氛圍，共同為實現中華民族偉大復興的中國夢而努力奮鬥。
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